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对诉讼文书送达机制 运行情况的调查分析
时间:2014-10-29 18:44:09        来源:成都市成华区人民法院

“送达难”一直困扰着法院的审判工作,也是影响法院审判效率和质量的重要因素。造成“送达难”现象,既有法治环境等宏观因素,也有经济变化迅猛等社会因素,更有法院内部合理配置资源等机制因素,还有送达方式等技术因素。本文结合我院现行送达机制状况,从送达机制建设的角度,从送达机制运行、规范送达行为、送达监督管理多角度进行了调研并提出相关对策建议。

一、我院送达机制运行现状

2013年我院受理案件总量7525件(含新增案件)。按照在受理环节和结案环节送达文书的方法计算,每件案件至少送达4次,一年涉及文书送达至少30100次。

(一)送达主体

送达分工是以“固定合议庭与法警送达相结合”,其中书记员和法警是主要的送达主体,法官主要研究决定疑难案件的送达方案。各业务庭大多根据案件特征统筹送达分工。民事庭、行政庭由书记员或法官助理负责送达。刑事送达由法官助理、书记员轮流负责外出送达,由书记员负责院内送达。

(二)送达启动

送达启动的时间分两个阶段,一是受理应诉等庭前文书送达,二是裁判文书送达。庭前文书送达是从案件到达业务庭后开始,受理案件通知书在立案阶段送达。业务庭收案后首先确定审理案件的固定合议庭和承办人,固定合议庭接收案件后由书记员整理庭前送达的文书,根据情况选择送达方式。裁判文书送达在案件结案前后。

(三)送达方式的选择

电话通知来院领取文书即院内送达是首选的送达方式,书记员首选电话通知,在通知不能或者通知不来的情况下,再选择法警送达、自行外出送达或邮寄送达。选择送达方式依次为:院内送达→法警送达→自行外出送达→邮寄送达→委托送达→公告送达,其中邮寄送达和委托送达顺序视案件情况略有变化。刑事附带民事案件仅对原告实施院内送达;执行案件院内送达虽为首选方式,但送达量较少,多结合执行措施采取外出直接送达。

(四)联系方式的获取

对受送达人地址、电话等信息的准确掌握是重要的送达准备工作。当事人联系方式及送达地址主要是从当事人提交的材料或纸质卷宗中获得,而极少从立案环节录入办案系统中的信息获得。部分有经验的书记员和法官助理通常将经常有案件的当事人(如保险公司)或代理律师的联系方式记录下来。诉讼中当事人的电话或地址有些会发生变动,工作人员的基本做法是记载入纸质卷宗材料。

(五)送达方式

1.直接送达

直接送达按送达主体划分为固定合议庭直接送达和法警直接送达。固定合议庭直接送达按送达场所又划分为电话通知领取和外出直接送达。

(1)合议庭直接送达

一是电话通知领取。电话通知是直接送达的首选方式,

通知来院领取文书运行较规范,但也存在“倒签”等问题,即在电话通知当事人谈话或开庭事宜时,应当事人或代理人要求,一般会同意在来谈话或开庭时一并签收通知文书或开庭传票,时间倒签。

二是外出直接送达。外出直接送达主要适用于:一是无联系电话,但能够明确当事人住址的;二是能够联系上当事人,但当事人不愿意来法院;三是当事人明确告知行动不便的。其中民事、执行外出直接送达的比例较高,刑事、行政比例较低。

(2)法警直接送达

民事案件交由法警送达的比例较高,经统计,2013年法警送达案件795件。法警无法直接送达的原因主要有受送达人拒收、无此单位、家中无人、地址不详、受送达人地址搬迁等。

2.邮寄送达

邮寄送达是直接送达方式之后比较常用的送达方式,总量较大,且退件率较高。退件原因主要为查无此人、未找到签收人、地址不详和受送达人拒收。

3.其他送达方式

一是电子送达。新民诉法出台后,增加了电子送达的方式,但是我院尚未采取过该种送达方式。

二是委托送达。委托送达使用较少,主要适用于当事人地址较远、直接送达有困难采取邮寄送达无法送达的案件,该类送达主要由法官自行掌握和处理,由于委托送达周期长、反馈慢等多种因素,具体适用的案件较少。

三是公告送达。由于人户分离、当事人故意躲避等多方面的原因,部分民事、行政、执行案件难以找到被送达人,无法向其送达法律文书,在穷尽其它送达方式不能送达后,只能采取公告送达。2013年我院公告送达的案件约200件。

(六)送达地址确认

送达地址的确认是适用于整个民事诉讼送达程序的重要制度。调查显示,送达地址确认制度在立案环节没有执行,在审判环节运行状况也不佳。

二、送达问题分析

(一)送达方式单一

送达方式虽形式多样,但实质上单一。从法律规定看,送达以直接送达方式为原则,其他送达方式为补充;从实践中送达方式选择排序看,直接送达亦为主要的方式,其中又以院内直接送达为首选送达方式;从送达量上看,也以直接送达量居首位;从新型送达方式看,电子送达实际未采用。方式的单一和主体的单一,导致固定合议庭几乎承担了送达工作的全部压力。

(二)电子送达缺失

一是主观上认识重视不够。虽多次进行了新民诉法的培训,但送达并不是重点内容,对电子送达重视不够。二是客观上配套措施没跟上。尚未建立电子送达平台,业务庭互联网开通尚未普及,传真配备亦不足。三是送达地址确认制度执行不到位。相关电子送达需要受送达人对送达方式和接收数据系统地址确认,目前在立案环节或者应诉环节没有严格执行送达地址确认制度。四是作为一种新型送达方式,无论是法官还是当事人均持谨慎态度。

(三)部门协作需强化

各部门间的协作还需进一步加强。目前送达的启动在案件到业务庭才开始,联系电话及送达地址的获取途径主要是从当事人提供的材料和审判卷宗中获得,反映出立案环节尚有为后续送达工作提供便利的空间。部分业务庭反映法警送达回执反馈时间迟延,但是法警支队认为部分业务庭送交法警外出直接送达和邮寄送达的准备工作不足,对送达的效率和效果均会产生影响。

(四)邮寄有待规范

一是退件多,法律没有规定邮寄员可实施留置送达,当事人拒收的,邮局只好将法律文书退回法院。二是不规范,部分送达回执未注明签收人与受送达人的关系,网上查询的送达情况与反馈回执实际载明情况不一致。三是反馈慢,邮寄送达的回执大多返回很慢,有的邮寄回执反馈甚至长达几个月。四是部分书记员对邮寄送达的准备工作不足,影响后续的邮寄送达质效。

(五)送达信息不畅

一是部分案件在立案环节未对原告进行送达地址确认,在向原告进行庭前送达时若原告不配合则出现很被动的局面。二是法警送达的信息反馈和信息利用有改进空间。虽然法警支队建立了较全面的送达信息登记册,但采用手工登记,难以实现送达信息的快速反馈和综合利用。三是立审执环节未实现送达信息的及时登记和共享,不便于案件各环节送达信息的掌控和快速利用。

三、机制优化建议

要有效地破解“送达难”,应当综合考虑以下因素:一是紧密结合审判主导的特点。固定合议庭为审判组织,对案件案件信息掌握最为全面,无论是对当事人的通知,还是对送达方式、送达内容的决定等,均应由固定合议庭行使,其送达主导地位不能动摇;二是紧密结合案件类型的特点,充分利用诉讼服务中心这个窗口,满足来院当事人“即来即领”的需求,实施院内集中送达;三是紧密结合法警职业优势的特点。法警具有较强的威慑力,法警送达可整合资源,缓解固定合议庭外出送达的压力,降低拒收法律文书的比例;四是紧密结合法院信息化管理优势的特点。充分利用信息化平台,统一规范送达内容,实现送达信息共享和有效监督管理。

因此,建议在发挥原有送达机制优势的基础上,结合诉讼服务中心建设、法警队伍规范化建设、信息化建设、审判管理和绩效评价管理建设,制定工作办法,明确送达工作的启动、送达信息的录入、送达方式的选择、送达文书的种类等工作内容和流程,明确院内送达、外出送达、邮寄送达、公告送达等方式的责任主体,明确立审执各环节送达责任,进一步健全“固定合议庭为主导、诉讼服务中心为基础、法警送达为补充,以及直接送达为主,电子送达和邮寄送达为补充”的多主体、多方式的多元化送达机制,建立送达工作的信息化流程管理平台、开设送达技能专题培训和配套送达工作考核管理体系。

(一)健全多元化送达机制

1.构建“一中心、全辐射”诉讼服务送达网络

一是结合诉讼服务中心建设,设置送达小组和文书领取窗口。在诉讼服务中心设置专门的送达小组并开设文书领取窗口,业务庭无法直接通知到院送达的,由庭室内勤统一交由送达小组,送达小组根据案件情况和承办法官意见决定送达方式,能够通知到院送达的统一在窗口领取,需要外出直接送达的统筹安排法警外出送达,需要邮寄送达、委托送达的集中统一处理。

二是借助诉讼服务网络体系,设置便民文书送达点。按照我院便民诉讼网络体系的构建思路,将在各街道、社区等基层组织设置便民诉讼点,办事群众可以要求或者指定在就近一个诉讼服务中心或诉讼服务点办理指定诉讼事务,由送达小组负责将相应文书配送至指定便民诉讼点,方便群众就近领取法律文书。

2.发挥法警送达优势

一是加强与业务庭的沟通和协作,提高送达效率和送达信息反馈率。业务庭审判人员,具有先期了解基本案情、相关送达信息和有效送达业务知识的优势,业务庭在交由法警送达文书时,应将相关送达信息和要求随案提示,利于法警做好送达前期准备;在送达量集中时,可由法警与业务庭协同完成送达,缓解人手有限的压力。法警送达信息应迅速反馈业务庭,利于业务庭合理安排案件审理进程或及时采取其他送达方式。

二是实行错时送达,打好时间差。针对当事人上班时间不在住所地的情况,为避免送达落空,在送达技巧上,需要打破8小时工作制,实行错时送达,利用清晨、中午、傍晚、假日等有利时机送达。

三是配备留置送达设备,有效固定送达证据。新民诉法规定了在采用留置送达方式时,可以采取见证方式,或采用拍照、录像等方式记录送达过程。故对送达法警应配备照相机或摄像机等送达工具,在留置送达时采取照相、摄像取证,对当事人拒签收情况进行客观记录,固定留置送达证据。

3.提高邮寄送达质效

一是加强与邮政部门的沟通衔接和指导,促使提高邮寄投递的准确率和回执反馈的及时率。主动协调邮政机构,及时将“法院专递”邮寄送达文书过程中存在的问题向邮政部门反馈,促使邮政部门加强业务管理,规范投递行为,尽快送交回执等,必要时法院可参与指导其业务培训。

二是引入法院专递竞争机制,促进邮寄送达的良性协作。除EMS邮政特快专递以外,还有社会化的快递公司,可通过竞标等方式选取社会化快递机构开展法院专递工作,避免中国邮政因“一家独大”而忽视服务质量的情况。

4.完善立案送达

立案送达的补位,既有便民诉讼的需求,也有规范管理的要求,还有可借鉴的经验。在立案环节开展送达地址确认,可以产生正向引导效果。当事人特别是代理律师,为了能顺利立案,都会积极配合。立案送达应当严格执行送达地址确认制度,为后续的送达收集准确全面的送达信息。在接收当事人起诉材料时,应要求起诉方填写《送达地址确认书》。

(二)建立送达信息化平台

1.落实送达信息登记和同步录入制度

一是完善立审执多环节登记诉讼参与人送达信息。主要是通过立案卡片、结案卡片增设项目实现信息共享。在立案环节应要求起诉方、申请方填写《送达地址确认书》,并在立案卡片登记中增设送达信息登记选项,录入确认的送达地址、联系电话、送达方式、代理人信息等,为后续的审判执行提供便利。在审执环节,在结案卡片中增设登记地址或确认地址选项,将应诉方确认的送达地址、联系电话、代理人信息的录入办案系统,对诉讼参与人送达信息发生变更时同步录入系统,为以后同主体案件的送达提供便利。

二是落实各部门送达情况同步录入。第一,业务庭自行送达的,应当继续按要求同步扫描送达回证并填写送达信息。第二,诉讼服务中心文书领取窗口办理的,可以通过诉讼服务系统实现送达情况的扫描登记、快速反馈和送达材料的瞬间流转。第三,法警支队办理直接送达和邮寄送达的情况登记,可参照诉讼服务系统设置。

2.建立电子送达平台

修订后的《民事诉讼法》第八十七条明确了采用传真、电子邮件等电子手段送达诉讼文书的效力。随着网络技术的普及与成熟,对送达传票、通知等诉讼文书,可以征求当事人同意后采用此方式送达,提高送达效率,利用《当事人送达地址确认书》的作用,在确认书中明确电子送达的地址和方式。借鉴其他法院经验,开发电子送达软件,通过查看网页送达、手机短信送达和电子邮箱送达等方式向当事人送达司法文书。

(三)强化送达技能培训

部分审判辅助人员对送达的制度规范尚不了解,并且法警和书记员大多系招聘制人员,人员更新较快,有必要加强业务培训。实践中对书记员主要关注庭审记录和礼仪方面的要求和培训,对法警主要关注射击、擒拿格斗方面的技能培训,可以在开展常规培训的同时,开设送达专题培训。一方面开设送达知识和技巧方面的实务专题培训,提高送达效率和送达质量,另一方面通过专题实务培训的方式总结推广送达经验。

(四)同步考核管理

加强监督管理是制度实施的保障,结合考核评价是规范运行的动力,为实现多主体多方式的多元化送达机制有效运行,建议从五方面强化考核评价和监督管理。

1.设置流程管理节点

在完善案件流程管理软件的基础上,从立案环节送达信息的完整登记到诉讼文书的送达完成,分段实行节点监控,实现过程管理。这既是对案件流程管理的完善,也是促进上诉案件卷宗流转提速的基础。

2.开展常规评查

从立案环节送达信息登记是否正确完整、各环节送达文书种类是否齐全、完成文书送达是否在法定期限等可以纳入常规评查范围。这不仅是加强对送达工作的事后监督管理,也是完善部门、固定合议庭和个人考核评价的内容之一。

3.实行绩效考核

明确固定合议庭与相关送达部门的分工协作职责以及固定合议庭内部分工协作职责,将流程监控数据和案件质量评查常规的结果作为个人、固定合议庭以及庭室绩效考核的指标之一,促进送达工作的全方位监督管理。同时,建议对法警送达设置送达的成功比例指标,增强法警送达的责任心,提高送达的积极性。

 

 


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