登录 | 注册 | 在线投稿 | 加入收藏 | 设为首页
2019-09-19
星期四
 当前位置:首页 >> 理事会 >> 调研交流 >> 正文
推进相对集中行政许可权的法律途径
——以成都市武侯区行政审批局为例
时间:2014-08-20 11:00:24    作者:王佳舟 魏英    来源:成都市武侯区人民法院

随着2004年7月1日《中华人民共和国行政许可法》正式施行,政府为适应社会经济发展而进行行政审批制度改革。一时间,减少审批项目、改变服务态度、提高办事效率成为政府机关在实施行政审批时的主要趋势。随着改革的逐渐深入,一些制度性矛盾开始突显,如各审批部门在审批权限、层级以及交叉领域等方面的冲突及法律规定自身存在的矛盾交织在各种行政审批具体行政行为之中。为解决这些矛盾,一些地方政府开始进行大胆的探索和偿试,如2008年浙江省曾筹备设立“行政审批管理办公室”,作为全省行政审批中心的上级主管单位,负责对全省行政审批工作及其管理机构的指导、协调、管理和监督。2008年12月24日,成都市武侯区在全国率先成立主管全区行政审批事项办理工作的政府工作部门——行政审批局,并于2009年正式对外运行。行政审批局的成立是行政体制改革推进的一次突破和重大创新。目前,武侯区已将21个政府部门的行政审批项目整体划转至该局,行政审批办结率明显提高,达到了部门职能有效整合,权力运行更加透明,人员整合成本降低,审管分离、监管服务更加充分的目的。有专家称,这体现了建立“大部门体制”和决策权、执行权、监督权相分离的改革思路,为我国行政审批体制改革提供了鲜活的案例,是政府职能改革的破冰之举。1虽然,武侯区的做法验证了《行政许可法》第二十五条实践的可行性。但应当看到,相对集中行政许可权制度实践的深化依然遭遇不小的障碍,武侯区行政审批局同样存在着体制对接不顺、运行机制不完善、集中审批合法性有待解决等问题。因此,分析这一制度在实践中存在的问题及成因,寻找解决相对集中行政许可权合法性问题的新思路为当务之急。

一、成都市武侯区行政审批局的基本情况

(一)武侯区行政审批局的成立背景

2005年6月,成都市武侯区成立政务中心,将所有涉及政府行政审批的职能部门全部安排在政务中心,在政务中心设立窗口集中办公,“一站式”办理各类行政审批和公共服务事项。武侯区政务中心的成立,被称为是行政审批制度的一次重大改革。政务中心经过一段时间的运行后,由于一些审批事项涉及部门较多,部门之间出现相互推诿现象,影响了行政审批工作效率。于是,武侯区政府在政务中心运行的基础上,实施“一窗式”并联审批模式,以提高审批效率。此次改革成为成都行政审批制度的第二次革命,成都因此获得“2007年中国城市管理进步奖”和“第四届中国地方政府创新奖”。2008年9月,武侯区通过《推进行政审批两集中两到位工作实施意见》,推进行政审批权相对集中。同年10月23日,武侯区启动了第三次改革试点,在全省率先实行“行政审批委托办法”,将10个办件量小的部门的行政审批权委托给区政务中心,把40项行政审批事项按照社会类、经济类、建设类设置三个审批窗口由政务中心设立的行政审批科在授权范围内集中受理和办理相关审批事项,这一格局成为行政审批局的雏形。同年12月24日,武侯区行政审批局正式宣布成立,将武侯区发改局、物价局、科技局等21个部门承担的行政审批职能全部划转到该局。

(二)武侯区行政审批局的运行模式

1.权利分配方面,将行政审批权转到行政审批局,监督管理职能由原机关行使。根据《成都市武侯区行政审批局职能配置内设机构和人员编制规定》,武侯区人事局、民政局、财政局、交通局、发改局等21个区级职能部门的行政审批职能全部划转到武侯区行政审批局,这21个区级职能部门今后不再拥有行政审批职能,主要履行监督管理职能。武侯区行政审批局作为行政审批的主管部门,将负责21个区级部门划转的行政审批事项的办理,并对审批行为承担法律责任。

2.部门整合方面,将职能整合为社会、经济、建设三类,并分为三个部门办理审批事项。武侯区行政审批局对划转的审批职能,按照社会、经济、建设职能归口分类,分别设置行政审批一科、行政审批二科和行政审批三科。职能部门原来设置在政务中心的10多个办事窗口,按照新的机构及职能调整,进行了彻底的整合,由行政审批局三个审批科的8个窗口替代,各职能部门不再在政务中心设立窗口。

3.人员调配方面,按照“编随事转、人随编走”的原则进行分配。审批职能集中后,区行政审批局从各职能部门调入相关工作人员,全区总编制不增加。对于在政务中心设立独立窗口,办件量大的区商务局等5个部门,其审批科人员整体划入;对于其他16个部门,按照工作需要,调入部分工作人员。

4.部门协调方面,制订《武侯区行政审批局审批信息通报制度》,建立信息共享机制。通过信息共享,让各职能部门及时掌握行政监管所需的基础信息,确保区行政审批局和各职能部门在“审管分离”的新体制下各司其职,使审批和监管工作有效衔接,不留空白。同时,着手开发全区审批信息共享系统。

(三)行政审批局的成功之处

相对集中许可权从行政服务中心模式2到“一窗式”并联审批模式,再到准实权机构模式,行政审批机构从分散到集中、从无权到限权,其演进路径的方向是实权机构模式,这种模式中行政审批机构取代政府部门,行使一级政府所有的行政审批权力,由一个协调机构变为一个实权机构,原行使行政审批权的政府部门则主要履行行政决策权和行政审批的监督权。行政审批机构作为一个独立的实权机构,完整行使政府行政审批权力,使行政执行权与行政决策权分离,能够摆脱现有模式存在的共同困境,重组和再造行政审批权力,增强对企业和公众的回应能力,提高行政审批的政治合法性,更好地实现建设服务型政府的根本目标。这正契合了大部制和“行政三分”机制的思路3,使构建行政审批机构的实权机构模式,具有了政治可行性。《中华人民共和国行政许可法》第二十五条规定,经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。这一规定使构建行政审批机构的实权机构模式,也具有了现实的法律可行性。武侯区行政审批局成立后,行政审批由“空间集中”过渡到“职能集中”,成为一个具有典型特征的实权机构,与之前的行政服务中心模式、“一窗式”并联审批模式相比,行政审批局的建立有以下成功之处:

1.行政审批程序更便捷、更透明。行政审批职能从21个区级职能部门集中到区行政审批局后,减少了不必要的审批环节,一些审批事项由多部门审批变为一个部门审批,审批过程由外部循环转为内部循环,节省了原来行政审批的复杂环节,同时使得政府的审批工作做到了公开透明,审批相对人享受到了更加方便、快捷的审批服务。例如,外资企业年审,原来需要分别到区商务局、区财政局和区统计局提交资料,逐一年审,现在只需向区行政审批局提交相关材料即可完成年审。

2.行政审批权集中使现场办结更迅速。“两头受理”或“多头受理”,一直是令政务中心头痛的难题,阻碍了“两集中、两到位”工作的深入推进,过去的审批机制难于从源头上杜绝。武侯区行政审批局将审批权集中后,原职能部门不再拥有审批职能,使问题得到了比较彻底的解决。

3.工作人员精简使行政成本更节省。原来21 个区级职能部门分管各种审批事务,由于相关的办事人员只掌握其中一项的全部或者部分业务,于是原来共有70 多位工作人员从事审批工作,而成立了行政审批局之后,经过人员整合,行政审批局审批一科、二科和三科仅用25名工作人员,就承担了原来21个职能部门70多名工作人员所承担的审批业务,大大的节约了行政运行成本。由于职能部门的审批人员只需掌握一个部门的全部或部分审批业务,而区行政审批局实行的是“一岗多能、一人多专”,所以每一位审批人员必须熟悉所属审批科的所有业务,加上对现场踏勘力量的整合,使审批人员和以前相比大大的减少,节约了大量的人力资源,节省了行政资源。

4.审批权与监督权分离,使监管管理更到位。审批职能从21个区级部门剥离后,这些职能部门只能专注行使监督管理职责,改变了以前“重审批、轻监管”的现象,节省下来的人力资源也填补了监管方面人手的不足,从而也推动了政府部门职能向更加具有服务性转变。同时,武侯区行政审批局制订的《武侯区行政审批局审批信息通报制度》也在一定程度上起到了杜绝审批腐败的作用,让政府的行政审批更加阳光。

二、武侯区行政审批局运行面临的合法性问题

武侯区行政审批局运行以来,在相对集中行政许可权制度实践的深化方面依然遭遇不小的障碍,存在着体制对接不顺、运行机制不完善、集中审批合法性有待解决等问题。4主要表现在,一是相关的职能部门对于一项审批事务可能还存在既承认原来职能部门的审批也承认行政审批局的审批的现象;部分市区职能部门不认可武侯区行政审批局的审批结果;二是没有和武侯区行政审批局相对应的上级主管部门,给日常工作的开展造成不便,需要沟通协调时,武侯区行政审批局就要分别与21个区级职能和上级职能部门分别沟通,以应对大量的业务指导、政策学习、目标考核等等的对接工作,这不仅增加了协调的难度,而且效率不高,容易出错;三是缺乏全国行政审批体制改革的有机链接,行政审批局效能的提高,只是解决了武侯区范围内的行政审批问题,而其它部门和地区的行政审批问题没有解决。

之所以存在以上问题,主要原因是行政审批局存在无法律授权等合法性问题。按照《行政许可法》第二十五条 “经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”的规定,成立行政审批局须经国务院批准,由省、自治区、直辖市人民政府决定,而武侯行政审批局是武侯区编办报请成都市人民政府编办批准,武侯区批准成立的。这一改革属于全国的首例,首先要考虑的是它是否合法,而现行的法律法规对这种将政府的行政审批职能进行归类整合的做法并未明确规定。虽然任何改革开始的时候过分拘泥于既有的法律条文都会寸步难行,但最终都要通过对既有法律条款的修改或重新立法来确立他的合法性。对于全国首个行政审批局也需要包括法律、行政管理等各方面的专家给予全面的关注。总的来说,武侯区行政审批局的运行存在以下合法性问题。

(一)法律理论原则问题

1.职权法定原则问题。职权法定是指行政机关具有的职权及其所行使的职权范围应由法律明确规定,若无法律的授权,不可行使某项行政职权。目前,大部分进行行政许可权相对集中的行使主体所取得的许可权是由其他行政部门授予的,并非经过法律授权。目前,试行的武侯行政审批局是武侯区编办报请成都市人民政府编办批准,武侯区批准成立的,并未按照法律规定的程序授权,不符合职权法定的原则。

2.法制统一原则问题。法制统一是指在法律的实施过程中和落实到实处之时要统一,不可以一个地方实施一种办法,下级的规范与上级的规范不得相抵触,国家的行政权由国家的行政机关统一行使,除此之外,还要使行政措施和行政决策保持统一,不能朝令夕改、政出多门。要建立法治国家都要无一例外地坚持法制统一的要求。法制统一落实到实处就是行政统一,而根据相对集中行政许可权制度的要求,在不同的地方可能就会有不同的行政许可机构设置,这在法制统一方面存在一定问题。

3.法律保留原则问题。法律保留原则是指宪法、法律的保留原则,即法律、法规的规定不得与宪法、法律当中规定只能由法律规定的条款相违背。行政许可权的集中,也算是国家政府管理模式的转换方式,在国家的政府组织法中有明确的规定,如果要转变政府的管理模式须以法律的形式调整,不可以在法律之外自行调整,所以这样的行政许可权的集中也应符合此项原则。此外,在行政许可权的相对集中过程当中的行政机构调整问题属于一项专属的权力,关于行政机构的调整,也应通过法律的形式予以确立。

(二)实践方面的法律问题

1.实施机关没有明确的法律地位。《行政许可法》第二十五条虽然可以被理解为是相对集中行政许可权的直接法源,但在此规定中并没有明确规定行使相对集中行政许可权主体的法律地位,对其实施机关所行使的职权也没有明确的授权。正是由于行使相对集中行政许可权机关的法律地位不明确,在实践当中也就导致了关于法律责任应由谁来承担的问题。虽然,目前没有起诉武侯区审批局的案件出现,且在理论上行政审批局具有被告资格,但由于缺乏相关法律法规的规定,如果出现行政争议导致行政复议或行政诉讼,将使行政相对人甚至复议机关或法院无法可依。在相对集中行政许可权实施的过程当中,由于原来的行政审批许可机关都有自己的保留,所以他们虽然将自己部分的行政许可权交给了行政审批局或其他审批机构,但是并没有从根本上改变政出多门的现象。

2.适用相对集中行政许可权的具体领域、范围没有明确的规定。《行政许可法》只规定相对集中行政许可权的程序和原则,没有就可以集中的具体范围做出规定。在实际的行政许可领域,由于其要求和内容不同,所以就会有不同且复杂的做法,实际运作当中的具体范围就很难划定。在《行政许可法》中只做了概括性的规定,对于什么范围可以相对集中,什么领域可以相对集中,集中到什么程度等很难进行实际操作。若盲目集中则会导致一些不适合集中的行政许可权集中以后很难运行、结构变的很混乱、内部管理层次难以理顺的现象;还有对一些专业性很强的部门许可权,如城市规划、建筑、环保等部门进行集中以后,往往会导致行政效率的降低。

3.行政审批局与原来各职能部门的关系需要明确定位。在行政审批局的模式下,尽管人员、编制都是“编随事走”的直接划归到了行政审批局,然而根据法律法规规定,这些审批职权实际还是在原来职能部门的职责和权限范围内,武侯区行政审批局将这些审批职责整合起来,与原来的各职能部门之间的关系难以明确。

三、相对集中行政许可权的法律途径

通过立法的形式明确行政审批局的法律地位、法律依据、法律职责,建立相对完善的法律保障体系,使得行政服务中心从职权的享有到责任的承担,从设立到健康长效的运行都能找到明确的法律依据。在地方针对行政服务中心可以进行专门的立法,使得行政服务中心或行政审批局享有实质性的行政审批权,使其具有独立的行政主体地位。同时,一项权利的救济制度是此项权力能够得到具体实行的有力保障,所以完善与相对集中行政许可制度相关的救济制度也非常重要。

(一)完善配套的行政组织法

参照相对集中行政处罚权制度建立的相关经验,行使相对集中行政许可权的行政机构,不应该是一个行政部门的下属机构或者内设机构,它应该是一个有人民政府直接领导的专门独立的行使行政审批许可权部门,应该有法定的人员和编制。武侯区行政审批局虽然按照“编随事转、人随编走”的原则进行人员调配,但是该局仅是一个区试点性质的机构,缺乏法律依据,因此,若要进行全面的改革,建议针对机制创新中涉及职能、机构、人员整合而带来的改革,在今后制定的关于行政机构设置法、行政编制法等行政组织法中,设立相应章节对相对集中行政权力机构整合的原则、实施步骤、整合后机构的性质、地位给予明确,根据“因事设人”的原则,完善编制立法保障。

(二)制定相对集中行政许可权构建和实施细则

在现实的行政管理过程当中,具体的情况是非常复杂的,所以要结合制度创新、体制创新和实践经验的要求,对相对集中行政许可权的行使主体、行使程序、事后监督和各机关人员之间的协调配合都应做出明确具体的规定。鉴于武侯区行政审批局运行以来已积累了一定的实践经验,但须在法律层面和机制配套上得以进一步发展,且与全国范围内其他地区建立的相对集中许可权模式并不统一,因此建议由国务院制定关于构建相对集中行政许可权制度的法规,由省、自治区、直辖市人大制定相应的实施细则,以利于相对集中行政许可制度在更大范围内的推广和各地之间的有效衔接配合。在相关法规及规范文件中,应体现相对集中许可权制度构建的基本原则、具体步骤、评价体系和机制创新等,笔者认为,可以从如下几个方面加以规定:

1.设立原则

(1)依法集中原则。依照地方各级人民政府组织法和行政许可法的规定,合理调整机构职能配置,探索建立权责一致,分工合理,决策科学,执行顺畅,监督有力的审批管理体制。

(2)精简效能原则。按照节约行政成本,提升行政效能的要求,在原有内设机构、人员编制、中层领导职数限额内,调整内设机构,归并集中行政审批职能。

(3)审管分离原则。由行使相对集中许可权主体承担行政审批职能,做到审批与监管分离。

2.确立领域和范围

(1)将许可方式单一、法律规定明确、许可审批条件简单的行政审批事项,直接归入行政审批局进行集中受理。

(2)规定能够实行行政许可权的相对集中事项:

a.税收征收、公共信息资源方、公共卫生、事业性的收费等与行政管理相关的公共事务;

b.对律师证、医师证、机动车驾驶证的管理等与广大群众利益十分相关的职业技能资格认定。

c.对教育、民政、人力资源和社会保障、人口与计划生育、档案等社会类事项审批事项的办理。

(3)规定不可以对行政许可权相对集中的领域:

a.与社会的公共秩序和公共安全密切关系的事项;

b.有关生态保护的事项;

c.关系到国计民生、经济安全和自然资源开发利用的领域;

d.涉及城市规划、建筑等专业型较强的许可事项。

3.明确行政审批局的地位、职权

根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》规定的程序设立行政审批局。根据《行政许可法》的规定,将可以集中的行政审批权由省、自治区、直辖市政府报国务院批准决定由行政审批局行使。下级行政审批机关在上级行政审批机关的领导下开展公司登记工作。行政审批机关依法履行职责,不受非法干预。

4.规定行政审批局的职责

(1)负责规范行政区划内行政审批工作,建立和完善相应的工作机制;(2)负责办理相关职能部门的行政审批事项,并对审批行为的后果承担法律责任;(3)负责对窗口工作人员进行综合素质和能力培训,组织窗口及其工作人员提供规范、高效、优质服务。

5.行政许可决策及监督机关的职责

原行政审批机关将行政审批权集中到行政审批局后,按照行政审批局内部划分的审批部门进行对应的整合,整合后的主要职责为:统一制定各项规章制度、管理办法并组织实施;协调和监督集中受理、办理的行政审批事项,适时通报行政审批工作情况;对进入行政审批局的各工作窗口及其工作人员进行日常管理和考核;受理公民、法人和其他组织对行政审批局工作人员的投诉举报。

6.程序方面

(1)对当事人申报材料齐全,办事程序简单,可以当场办结的行政审批事项须当场受理,当场办结。

(2)对当事人申报材料齐全,但需经过审核、现场踏勘等法定程序,才能办结的行政审批事项,工作人员在受理承诺件后,应向当事人告知承诺件办理程序和办理承诺时限,并出具承诺件受理通知书。工作人员应将受理的承诺件及时交由本部门在承诺时限内实施审核、现场踏勘等法定程序,完成事项办理。

(3)按照法律法规规定,需经多个部门或单位联合办理的行政审批事项,由联办件主办单位窗口受理服务对象的事项申请,并出具受理通知书。

(4)需由本级行政部门受理后转报或上报上一级行政机关审批的行政审批事项,应及时向上一级行政审批局转报或上报。

7.规定部门间的协调

(1)属于涉及两个及其以上部门相互协作办理的事项,应由首先受理的窗口单位负责协调相关部门办理,不得要求服务对象去办理相关手续。(2)对于需联合办理的事项,应及时报告协调部门;由协调部门牵头主持召开相关部门联审会,明确联办件的责任部门,并组织各有关部门联合办理,各有关部门必须在承诺时限内办结。

此外,在规范文件中除了结合本地实际作出细化的可操作性规定外,还要特别对行政许可项目集中后原来所依据的地方性法规、规章的修改、调整的程序、步骤作出规定。其他的与《行政许可法》不能匹配的旧的法律、法规和规章也应做出相应的修改和废止。

(三)调整完善行政相对人救济制度立法

机制创新最终将导致行政责任主体发生变化,这又直接关系到行政复议被申请人、行政诉讼被告、国家赔偿义务机关身份的重新确定。对于行政相对人而言,在寻求救济途径时明确被申诉的主体是救济其实体权利的先决条件。所以,针对机制创新中引发的行政责任主体变化,要对确定行政复议被申请人、行政诉讼被告、国家赔偿义务机关的法律,如《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》和相关司法解释做出对应调整。此外,借助电子信息技术加强电子政务建设的同时,要制定与其相配套的法律制度。

 

注释:

[1]景晓芬:《“.社会排斥”理论研究综述》,载《甘肃理论学刊》2004年第2期。

[2]徐继敏:《相对集中行政许可权的价值与路径分析》,载《清华法学》Vol.5,No.2(2011),第80页。

[3] 靳学法:《大部制视野下的城市政府行政审批机构建构》,载《云南行政学院学报》2010年第4期。

[4]杨丽:《对成都市武侯区成立行政审批局的思考》,载《经济论丛》第201页。


免责声明:
① 凡本网注明“中国审判杂志社”的作品,版权均属于中国审判杂志社,未经本网书面授权不得转载、摘编和使用。已经本网书面授权使用本网作品的,应在授权范围内使用,并注明“来源:中国审判杂志社”。违反上述声明者,本网将追究其相关法律责任。
② 凡本网注明“来源:XXX(非中国审判杂志社)”的作品,均转载自其他媒体,转载目的在于传递更多信息,不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。其他媒体如需转载,请与稿件来源方联系,如产生任何问题与本网无关。
③ 如因作品内容、版权或其它问题需要同中国审判杂志社联系的,请于文章发布后的30日内进行。
6000人阅读,0条评论读者评论
验证码: 验证码     登录 | 注册 需要登陆才可发布评论

 
关于我们  |  联系我们  |  隐私政策  |  网站地图  |  意见反馈  |  不良信息举报  |  投稿信箱  

关注《中国审判》
Copyright © 2012-2019 www.chinatrial.net.cn All Rights Reserved.
邮编:100745 联系电话:010-67550570 杂志社地址:北京市东城区东交民巷27号
《中国审判》杂志社 版权所有 京ICP备13051393号-1