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执行救助制度的实践与完善
时间:2014-06-17 16:50:46    作者:唐文俊 王芳    来源:江苏省常熟市人民法院

法院的职能是公正审判,并依法执行生效法律文书,但法院不应成为裁判结果的利益风险的承担者。而现实中法院却因被执行人无力履行生效文书确定的义务而陷入执行难的困境,而当生效裁判的涉诉主体为特困群体时,因其主体特殊性,其执行困境就会越发凸显,执行救助制度是破解涉诉特困群体执行难的有效手段之一。

执行救助,是指案件经过强制执行,被执行人下落不明或确无履行能力,致使案件无法执行,申请执行人又生活极度困难,法院对其进行必要的救济。执行救助在一定程度上切实保障了涉诉特困群体的合法权益,解决了他们的现实窘境,又缓解了社会矛盾,凸显司法的权威性。

一、 执行救助制度建立的背景及现状

生效法律文书得到当事人不折不扣的履行本是法律应有之义,但现实生活中很大一部分生效文书都得不到义务人履行,包括双方当事人达成的调解协议,这其中一方面与义务人诚信缺失有关,另一方面也与现今法律威严缺失有关。部分案件进入执行程序后由于义务人无履行能力而导致执行不能,执行不能是如今法院执行中最为头疼的障碍,浪费了法院大量人力、物力、财力,当事人的合法权益仍得不到保障,而他们并不理解法院,总认为既然已经申请执行,法院则有义务也有能力帮助他们拿到钱款。

有诉讼就有风险,申请人的权利得到司法确认却只能是“一纸空文”,究其原因更多的是社会因素,这种状况的改变需要一个历史过程,执行不能是各国司法实践中都会遇到的情形,但处于转型中的中国这种情况尤为突出。但就目前而言,如劳动争议、人身损害、交通事故、刑事附带民事、工伤赔偿等这些案件,申请执行人一般为弱势群体,有的甚至处于极度贫困境况,执行款不能及时到位,严重影响其生命权、健康权。因此,最高人民法院于2007年出台《最高人民法院关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》,要求对特困群众进行救助,维护弱势群体利益,使失衡的社会关系和当事人之间的利益关系得到修复,促进社会和谐。

执行救助制度的设立,让困难当事人获得了司法救助,充分体现了人民法院司法为民的理念,是一项值得推广和加强的制度,但在司法实践中执行救助制度还面临一些困难,主要体现在:

(一)救助资金来源有限

执行救助制度核心是资金,目前尚未能形成制度保障。从全国来看,大多采取财政一次性拨款,或合并以实施救助后继续执行到位的款项及社会募捐为辅。但以实施救助后继续执行到位的款项及社会募捐为辅更多体现在理论合理性,实践操作中很少实现。随着执行救助制度深入人心,要求获得执行救助的人数也会越来越多,执行法官手中的案件越来越多,执行救助金的发放额度也会越来越大,财政专项拨付的救助资金也会越来越捉襟见肘。

(二)救助资金发放范围、对象、程序不统一

救助范围、对象、标准、审批程序不统一。目前各地执行救助适用的执行案件范围、救助对象以及救助款发放标准存在很大差异。虽然各地情况不一经济发展水平也不均衡,但作为长效机制的重要制度,从长远来看,还是应当建立全国统一的机制。

(三)现行救助制度功能失偏

部分民众认为,既然申请执行,则法官就应当且必须确保生效文书确定的债权全部实现,他们不能理解或不愿接受无法执行的现实,有相当一部分当事人无理上访、缠访、信访、甚至采用哭闹、辱骂等方式要挟法官和法院,逼迫法院“付款”,法院代被执行人受过。基于这种现状,部分执行法官迫于无奈,对有些不符合条件的被执行人进行救助或提高救助比例,暂时缓解矛盾。但执行救助是扶贫济困,不是普渡众生的利益救助,不能因为维稳而挤压真正弱势群体获得救助的空间,也不能因此影响到救助制度的价值基础。

二、完善执行救助制度之构想

(一)执行救助资金保障

救助资金首要来源应为政府财政拨款投入,这样的运行模式比较适合中国现有国情。国家的财力状况是决定该制度能够正常运行的基础,如果国家、政府没有足够财力,该制度就难以有效运行。但同时,救助资金也无须完全依靠国家财政拨款,针对特困申请执行人的困境,也可引入媒体介入加以报道,以取得个案的应急救助资金;财政可以从政法部门上缴的罚没款中适当增加法院部分返还的数额以用于执行救助;也可从民政部门的救助资金中分流部分救助款项用于执行救助资金。另外,执行救助实际是一种“垫付”,待被执行人恢复履行能力案件执行到位后,法院可将相应执行款中扣除垫付救助金,充实到执行救助资金中,以保证执行救助资金的循环使用。

(二)执行救助资金发放程序

人民法院在使用救助资金时应做到公平、公正、公开。发放救助资金应当依申请人申请,且提交书面材料,由执行法官对申请人的资格、案件类型、申请人“生活困难”进行严格审查,根据救助金的总量、案件实际情况、救助对象的困难程度等综合评价而定。认为符合条件的,由分管院长签字后实施救助。法官执行人员发现申请人确需救助的,也可主动告知申请人有申请救助金的权利并要求其提供相应材料。

(三)执行救助适用案件类型

案件类型与当事人权益密切相关,商事案件中当事人争执的是商业利益,与基本生存权关系不大,而在侵权、人身损害、交通事故等此类案件中,却与当事人的人身和精神密切相关,如果受害人赢了官司却无法执行,进而承担执行不能的风险从情理上来讲对其是不公平的。另外当事人在民事活动中所处的地位可能是不平等的,如在追索劳动报酬、抚养费、赡养费此类案件中,强势者可能利用优势地位给弱势者造成伤害,此时法律出于公平正义的考量也应对弱势者进行保护,对其诉讼利益施以救济。

(四)考虑建立救助资金调节池

目前财政拨付的救助资金通常是定额,不会根据实际情况有所增减,但救助资金在实际操作中存在某些年份需要救助的多于实际拨付的款项,有些年份需要使用的少于实际拨付的款项,这两种情况都不利于救助制度充分发挥。鉴于此,应当建立执行救助资金调节池,在额度相对富裕的年份将剩余的救助金存入,在额度相对紧张的年份从资金调节池里调出救助金,这样在不增加财政负担的情况下,通过资金调节池调节丰欠,提高救助金的使用效率,实现救助制度的功能最大化。

四、对执行救助制度的扩散性思考

党和政府的重视是执行救助制度工作的坚强后盾,也是和谐社会的必然要求,近期内法院是执行救助的主力,但从长远来看,法院要与民政、劳动、社会保障、医疗保障等部门加强沟通联系,构建执行救助与社会保障相对应的对接机制,从而形成财政、民政、劳动和社会保障、医疗保险等共同参与,全面配合的“大救助机制”。从长远来看,应从制度层面自上而下将该项工作作为社会事务进行立法,不仅仅是法院的份内事,而应当是一项福利国家的社会事业,只有这样,才能使执行救助工作在更大范围内可持继开展,取得更好的效果。

 

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