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浅析行政权的再限制和相对权的再救赎
——行政机关申请人民法院强制执行的审查与实施
时间:2014-06-03 16:57:40    作者:段文    来源:云南省个旧市人民法院

2011年6月30日通过并于2012年1月1日起实施的《中华人民共和国行政强制法》,成为规范行政强制行为的重要法律准则。为行政强制措施和行政强制执行,设定了明确、具体的要求和标准。其中行政机关申请人民法院强制执行的审查与实施的部份,为肩负非诉行政行为合法性审查任务的人民法院,提供了可操作性较强、切实可行的法律规范。但在具体的司法实践中,仍存在立法与执法的细化操作的衔接,本文意在结合司法实践,对该问题进行浅显分析,目的在于清晰立法本意,准确用法。

行政诉讼法作为构建我国诉讼法体系的三大基石之一,通过于1989年4月4日,实施于 1990年10月1日。22年的风风雨雨,行政诉讼走过了不为人知、逐步熟悉到深入人心的施行之路,在法院审判工作的比重中逐年上升,并涉及到社会生活的方方面面,而行政审判的具体工作内容和范围即:诉的审理与非诉的审查,其区别却常不为民间所熟知。司法实践中,常常会遇到这样的情况,行政相对人在无知无畏中丧失了所有行政及司法救济,最终走到人民法院强制执行的环节,许多人会发出这样的感慨“怎么会莫名其妙就要强制执行了”,也许如同一个哲人说过“疑惑植根于无知与忽略”,也有人说这是法制宣传的制肘、行政相对人对权利的怠于行使、法律释明的欠缺和告知义务的回避等诸多原因造成的,本文对此不多加论述,但上述事实却明示了一个道理,诉的审理,为人知悉,也为社会所倚重,非诉的审查却常常被行政机关及法院所忽视,其实两者同样都是行政审判的重要内容。也是行政机关工作的重要部份。

据司法统计显示:2006年以来,在全国法院审结的行政案件中,非诉审查的案件数为11939件,占总收案45922件的26%。笔者所在的基层法院自2004年-2011年审理和审查的行政非诉和诉讼案件合计为203件,其中诉讼案件105件,行政非诉审查为98件,非诉审查的比例占到总收案数的47%。而2012年1-6月,受理行政案件31件,其中非诉行政案件的就点26件。

实质上非诉审查后的准予和不准予执行实质上是行政权的再限制和相对权的再救赎。在众多的涉诉上访和非诉上访案件和事件中,因行政行为非诉审查凸现的事例占到16%,故全国人民代表大会于2011年6月30日通过并于2012年1月1日起实施的《中华人民共和国行政强制法》,成为规范行政强制行为的重要法律准则。为行政强制措施和行政强制执行,设定了明确、具体的要求和标准。同时也为肩负非诉行政行为合法性审查任务的人民法院,提供了可操作性较强、切实可行的法律规范。

上列问题,在《中华人民共和国行政强制法》第五章中作了规定,以第五十三条至六十条共八条,作论述载明,条文不多,但在司法实践中,却涉及较广,本文主要对该部份即:行政机关申请人民法院强制执行的审查与实施,结合具体审判工作做浅显分析。

一、对《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定的理解和实践中存在问题的探讨。

条文内容:当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行。

对上述条文的解读,笔者认为,申请应具备两个条件,一般规定主体是指没有行政强制执行权的行政机关,而有法律法规授权的具有强制执行权的行政机关可以自行执行,但也有例外情形,如《中华人民共和国税收征管法》规定可以选择自行执行也可以选择申请人民法院强制执行,那么进行选择的依据和标准是什么呢?强制法及征管法均未作进一步的规定,如果税务机关滥用此项选择权,必将导致人民法院执行案件的增加。故应加予限制,但如何限制?也是司法实践中要解决的问题,即什么情形下,税务机关可以选择人民法院强制行,实践中有一种观点笔者认为具有一定可操作性,那就是首先必须由行政机关自己执行,行政机关通过一系列法律规定的行政强制措施如查封、扣押、冻结、划拨行为后,穷尽行政强制力后,仍不能执行的,方能向人民法院申请强制执行。

另外该条文设定的三个月期限的规定,在实践中也有例外,如果行政机关在基于申请的行政决定书或行政处罚书,未告知相对人复议权、诉权,那么怎样解决此类问题?笔者认为,书面告知相对人复议权、起诉权是行政行为必备的内容,不能缺失和规避。如果没有或忽略,必须以民诉法,行诉法的相关时效规定的原则来确定期限,依法确定为二年,在此期间,行政机关应通过文书补正的形式,加上法律救济内容后以新的决定重新送达相对人,在送达签收日届满三个月行政相对人不起诉,之后方能向法院申请强制执行。有一个问题司法实践中应加以注意,在《中华人民共和国行政强制法》实施前,行政机关已提交申请的怎样计算期限,笔者认为,首先要明确申请提交的时间,如果申请时间是2012年1月1日前的,按《中华人民共和国行政诉讼法》规定的6个月计算,是2012年1月1日后的,按《中华人民共和国行政强制法》规定的3个月计算。

二、对《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定的理解和实践中存在问题的探讨。

本条内容:行政机关申请人民法院强制执行前,应当催告当事人履行义务,催告书送达之日起十日内当事人仍未履行义务的,行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行,执行对象是不动产的,向不动产所有地有管辖权的人民法院申请强制执行。

对上述条文的解读,催告是申请执行的必要程序,无论是有权的行政机关自行执行,还是申请法院执行,都必须具备此项条件。那么催告通知发出的送达的时间怎样界定的和确认呢?笔者认为,催告可以在复议期间、起诉期届满期间、起诉期届满后、也可以在三个月申请期限内,但在三个月申请期限内的,必须在三个月期间届满10天前发出。

三、对《中华人民共和国行政强制法》第五十五条规定的理解和实践中存在问题的探讨。

本条内容:行政机关向人民法院申请强制执行,应当提供下列材料:

(一)强制执行申请书。

(二)行政决定书及作出决定的事实、理由和依据。

(三)当事人的意见及行政机关的催告情况。

(四)申请强制执行标的情况。

(五)法律法规规定的其他材料。

强制执行申请书应当由行政机关负责人签名,加盖行政机关的印章,并注明日期。

对上述条文的解读,不难看出,对第(一)项的规定,该条用特别注释加以说明,即申请书必须由行政机关负责人签名,加盖行政机关印章,并注明日期。在司法实践中,过去对申请书的要求,一般仅是加盖行政机关印章,而对负责人签名未作要求,反映出来的问题是,有的行政机关申请执行的事项,单位负责人并不知晓,仅是相关部门比如承办科室、承办人本人和管理公章的办公员人员知道,因此造成行政机关负责人工作审核及认可的缺失,同时基于申请而必须知晓的申请书内容、决定书依据的事实、理由及依据均未作认真分析和确定,均未得予充分了解。故《中华人民共和国行政强制法》在五十五条作了此项规定。

另外,当事人的意见及行政机关的催告也至关重要,很多非诉审查案件中,被执行相对人提出的上访也多与该部份有关,所以在实践中,应加以特别重视,笔者认为,应以书面形式,对当事人的意见作全面、详尽记录、让当事人围绕行政决定的内容作充分的辩解,从中发现程序的瑕疵、事实认定的不足以及社会效果风险评估的掌握、最大化地减少和避免上访。

关于催告的问题,第五十四条已作规定,本条第(三)项的重申,即是昭示该程序的重要性,同时笔者认为,催告必须做到以下几点:

1、催告书内容应全面、具体、详尽。

2、催告书应加盖行政机关印章、由负责人签名,注明日期。目的是说明行政机关对该决定的慎重,同时由负责人签名,也让当事人了解负责人的姓名职务,便于真接反应相关问题。

3、催告通知的送达必须具体写明受送达人,送达人、送达文书的名称、送达的时间。受送达人必须是行政决定指向的确定的自然人,送达人必须是行政机关有行政执法资质的工作人员且二人以上,并详细记录送达情况。如果出现特殊情况,必须严格按《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定执行,如:当事人下落不明的要用公告送达、经常不在家的,经多次找寻无果的,可由同住成年近亲属代为签收、当面送达拒绝签收的,要邀请社区、居委员、村民委员会、公安人员在场签名作证,同时记明拒收的理由,然后留置送达。

四、对《中华人民共和国行政强制法》第五十六条规定的理解和实践中存在问题的探讨。

本条内容:人民法院接到行政机关强制执行的申请,应当在五日内受理。

行政机关对人民法院不予受理的裁定有异议的,可以在十五日内向上一级人民法院申请复议,上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出是否受理的裁定。

对上述条文的解读,其内容主要是法院受理的期间,审查的期限以及二审终审的法律定式程序,这很好理解,也不需赘言。司法实践中,主要是来源于法院内部审查职能分工的困挠,首先,笔者认为,应由有管辖权法院的立案庭进行审查,符合第五十五条规定的,五日内发出受理通知书,如果不符合五十五条规定的,由立案庭发出裁定,申请人不服的,向上一级人民法院申请复议,在十五天内作出处理,认为下级法院不予受理正确的,予以维持,认为应该受理的,撤销原裁定,指定下级人民法院受理,也可由上级人民法院指定其他基层法院受理执行,直至考虑由上级法院直接受理执行。这可以充分考虑到基层法院与地方行政机关的关系和其他可变因素,便于以后工作的顺利开展。

五、对《中华人民共和国行政强制法》第五十七条规定的理解和实践中存在问题的探讨。

本条内容:人民法院对行政机关的强制执行的申请进行书面审查,对符合本法第五十五条规定,且行政决定具备法定执行效力的,除本法第五十八条规定的情形外,人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。

对上述条文的解读,主要是受理审查符合条件后,法院在七日内作出裁定的期限规定,其中该条的关键词是:具备法定执行效力,怎样理解,笔者认为,应继续作如下审查:

1、是否在期限届满三个月内提出,逾期则不予受理。

2、是否按本法第五十五条的规定提交相关材料。

3、是否超过了复议、起诉规定的期限。

4、是否存在重大违法、明显违法的情节。

在具备上述条件后,才能由有管辖权法院组成合议庭进行审查,在七天内作出“准予执行裁定书”。

六、对《中华人民共和国行政强制法》第五十八条规定的理解和实践中存在问题的探讨。

本条内容:人民法院发现有下列情形之一的,在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见。

(一)明显缺乏事实根据的。

(二)明显缺乏法律、法规依据的。

(三)其他明显违法并损害被执行人合法利益的。

人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定,裁定不予执行的,应当说明理由,并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。

行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议提,可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议,上一级人民法院应当在收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。

对该条(一)、(二)项,很好理解,对第(三)项,关键词是“明显违法”,笔者认为,应理解为重大违法,在司法实践中,如果对行政机关的一些一般性的程序违法都当作明显违法来进行审查的话,就不太符合本条规定的原则了。同时这样严格操作的话,也会影响行政机关行政作为的积极性,同时也应该看到行政机关工作人员现阶段存在的地域差异性,行政执法能力的参差不齐。所以在工作中一些小的程序上的瑕疵,可以通过各种形式的补充和堵漏加以解决,而不必在审查中将其夸大为重大明显违法。

如果法院通过审查,确定某一行政行为存在重大明显违法,而行政机关存有疑议和异议的情况上下,怎么处理和解决?笔者认为,应该组织听证,充分听取行政机关及行政相对人的意见,在各方证据充分展示的情况下,明辨是非,依法再行认定。

七、对《中华人民共和国行政强制法》第五十九条规定的理解和实践中存在问题的探讨。

本条内容:因情况紧急,为保障公共安全,行政机关可以申请人民法院立即执行,经人民法院院长批准,人民法院自作出执行裁定之日起五日内执行。

对上述条文的理解和执行,笔者认为,应把握关键词“情况紧急和公共安全”等,在审查时依法确认,情况紧急是指:行政违法行为已经实施或正在实施,危害正在发生或即将发生。公共安全是指:关系国家安全和人民生命财产安危的保障。例如:某化工厂在某生产项目上马后,污水排放严重超标,对附近河流造成严重污染,而此水源系城乡居民赖以生活和生存的唯一水源,当地环保部门经过取样监测、化验评估后,依法作出行政处罚,限令该化工厂停止生产,消除污染,排除危害,该企业拒不执行,行政机关即在提交相关证据材料的基础上,向人民法院申请强制执行,笔者认为,该案已具备本法第五十九条的规定,属于立即执行的种类,应及时报请人民法院院长批准,并作出准予执行的裁定在五日内执行,在该条规定的执行中,笔者认为,还应该对相关规定加以延伸考虑:

1、提交材料的范围可适当宽泛。

2、提交材料的时间可适当放延。

3、允许非必经程序的省减和后其补充。

4、人民法院院长批准的时限也应作“及时、马上、立即”之考量。

5、承办合议庭审查的时限和作出裁定及送达相关当事人的时限也相应作“及时、马上、立即”之考量。

本条在五日内执行,是否已含执行通知发出的时间,此类审查是否还需考虑行政相对人的申辩权和合理履行期本法未作详尽规定,笔者认为,只要确定“情况紧急,危害安全”事实存在,即可在执行程序和时效上,作特别调整和省减。

《中华人民共和国行政强制法》第六十条规定属于执行费用的缴纳和承担的专门规定,故本文不再论述。

《中华人民共和国行政强制法》总为七章七十一条,其体例和结构,包括了总则:目的、意义和适用范围;行政强制的种类和设定;行政强制措施实施程序;行政机关强制执行程序;申请人民法院强制执行的规定;法律责任和附则。自2012年1月1日正式施行至今仅半年时间,司法实践中的因执行而形成的问题和难点未充分显现。本文也仅是从已往的行政审查实践中,对该法关于《申请人民法院强制执行》的该部份章节的理解和操作上的细化和延伸作浅略分析。但笔者相信,该法的实施必然会给行政机关的行政行为的合法性,合理性提出新的要求,进一步规范行政行为,同时也让各级人民法院在审理和审查行政案件和非诉行政案件的审查中,更具规范性和可操作性。


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