文 重庆市丰都县人民法院 余孝安

   环境污染、环境破坏、环境修复是世界各国在发展过程中遇到的重大问题。其上，面临理论难题；其下，面对制度难题，为此，一些环境理论和制度也相继产生。从我国目前的环境情况来看，环境污染问题越来越严重，并没有因为制度的快速跟进而减少，原因何在？笔者认为，一个制度架构的关键不完全是逻辑，而在制度的可诉性上，因此，研究环境保护制度的关键问题，是要落实制度的可诉性，由此而解决环境损害者的责任，保护环境。环境制度下的责任，有刑事责任、行政责任、民事责任，如何构建诉讼体系追究这三种责任，正是本文试图研究解决的问题。

一、现实：污染呈现立体化全方位趋势

   （一）忧虑的污染数据

   2013年全国废水中主要污染物排放情况为：总排放量2352.7万吨。其中有工业源、生活源、农业源和集中式。由于污染源导致我国河流、空气、土地、海洋等受到严重污染，生活、生态环境恶化。据央视报道，在我国304个地级市中，空气质量受到轻度、中度、重度污染的城市达55个之多。世界卫生组织公布的全球1081个主要城市采集的空气质量，我国有30多个省会城市参与排名，最终结果是：中国空气质量最好的城市是海口，排在第814位；第二是拉萨，819位；第三是南宁，892位；其余城市都在940名以后。可见，当前我国的环境污染是立体化、全方位的。

   （二）诉讼的反差性

   在我国环境受到破坏和污染严峻的形势下，应当存在数量较多的环境诉讼案件，可现实数据却并非如此。据吕忠梅教授发表的论文数据，其对某省5年的案件进行实证考察，发现2009年环境行政诉讼案件仅66件、2010年5件、2011年36件、2012年181件、2013年12件。环境刑事、民事赔偿案件更是凤毛麟角。截至2012年底，全国环保法庭已达95个，受理案件却非常少，最早成立的贵阳清镇环保法庭5年来共审理了10件公益诉讼案件。然而，中华环保联合会发布消息称，据不完全统计，我国每年的环保纠纷案件有10万件，可起诉到法院的不足1%。由此可以看出，环境污染和环境诉讼的反差性特别突出。

二、查考：数据背后隐含的环境诉讼问题

   （一）利益驱动导致的环评失真

   在我国目前的环境鉴定评价机构中，可以分为政府部门的环境鉴定评价机构、科研部门的环境鉴定评价机构和社会环境鉴定评价机构三种类型。其中，政府部门的环境鉴定评价机构受各级政府部门控制，其具有行政管理的特点。从目前的情况看，此类机构的环境评价数据信息不公开，有些甚至为了地方利益、部门利益而故意隐瞒一些数据，进行“选择性”执法；此外，有的政府部门环境鉴定评价机构由于鉴定评价人员的技术水平比较差，无法很好地履行职责，从而导致环境受损或者利益受损的公民、法人诉讼无基础事实。而科研部门的环境鉴定评价机构和社会环境鉴定评价机构有些也存在受利益驱动、技术能力等因素的影响而导致评价数据存在掩盖事实真相的问题。

   （二）审理限期过短导致的司法规避

   我国《民事诉讼法》第一百四十九条规定：“人民法院适用普通程序审理的案件，应当在立案之日起六个月内审结。有特殊情况需延长的，由本院院长批准，可以延长六个月；还需要延长的，报请上级人民法院批准。”此条关于审理限期的规定，对于一般民事案件防止诉讼拖延、提高诉讼效率具有抑制作用，但对于环境民事诉讼案件却适得其反。环境诉讼中的很多案件都涉及调查取证期限长、鉴定时间长、主体范围确定难等问题，因此，很难在规定的期限内结案。同时，由于法院内部的司法效益评估指标需要，地方法院只能通过不立案或者少立案来回避环境诉讼的困境。

   《行政诉讼法》中规定的审理期限则更短，只有三个月，并且延长期限规定得更加严格。因此环境行政诉讼，仍然存在上述问题。《刑事诉讼法》虽然规定了附带民事赔偿的制度，但由于环境民事诉讼赔偿部分疑难复杂，并且期限过短，因此，法院在审理环境类型犯罪的同时几乎不可能再审理附带环境民事赔偿问题，法院更不会主动通知民事部分原告参加诉讼，以增加审判难度，造成期限迟延。

   （三）诉讼的一级化助长了污染蔓延

   环境诉讼一级化即环境诉讼一元化问题，指环境诉讼通过一种审判形式了结案件，如环境污染案件构成犯罪的仅有刑事审判，没有行政审判和民事审判的跟进。笔者通过考察全国各地的环境案件发现，很多案件仅仅对犯罪问题进行了处理，而对造成的损害却没有后续的民事赔偿跟进，法律预设成为虚置。行政案件仅仅有行政处罚，缺失民事赔偿，因此对污染环境的企业、个人警示教育作用较小，达不到谁污染、谁负责的环境法立法目的，甚至还助涨了个别行为人继续破坏环境的行为，由此来填补被行政处罚的“损失”。而从单一民事赔偿案件看，由于公益诉讼和个人诉讼的交织，以及主体、证据等原因，不能进入诉讼的多、败诉的多。正是由于环境诉讼缺乏体系构建的法律问题，导致环境保护法可诉性差，环境保护成为理论和制度的难题。

三、逻辑：环境诉讼三元体系化建构设想

   环境诉讼案件，由于民事诉讼和行政诉讼制度的理论缺陷，导致诉讼困难，因此有必要进行反思和重构。

   （一）解决环境刑事附带民事诉讼的虚置问题

   从我国司法审判实践考察，不难发现环境犯罪案件，几乎没有附带民事诉讼部分。其问题主要是环境民事赔偿部分涉及的原告主体范围广且难以确定，审判周期过长影响刑事诉讼部分审理期限超期，另外还有环境民事诉讼部分需要法官具备较强的专业能力等。因此在审理环境刑事案件时，法官通常选择不通知民事诉讼原告，进而就没有后续的民事赔偿，让刑事附带民事制度成为虚置。要解决这个问题，除了提高刑事法官的民事审判综合能力外，还要适当地进行案件的繁简分流制度建设、信息公开制度建设和媒体公开制度建设，让环境侵权的受害人及时知晓，及时进行民事诉讼，以追究刑事被告人的民事赔偿责任。

   （二）构建三级诉讼体系化模式

   研究环境诉讼体系化，必须研究环境诉讼的三种诉讼形态关系，明确其本质特征，以此为基础才能完成体系化结构安排。

  1. 环境刑事诉讼与行政诉讼具有独立与依存的关系。环境刑事诉讼主要是追究严重破坏环境秩序的犯罪行为责任，其诉讼形式严格，启动诉讼的机关绝大多数必须是国家的公诉机关，侦查有严格的程序安排，最后通过严格的审判程序才能达到追究环境犯罪的刑法目的。由于刑事诉讼这一严格的特点，被刑事处罚的仅仅是少数人，大量的破坏环境秩序的行为，还要依赖行政法律法规制裁处理，如通过行政许可、行政处罚、行政征收等行政行为来完成。行政机关的行政处罚、行政许可等行为是否合法，如何进行评价和审查，则要靠行政诉讼来完成。从诉讼的性质上看，两者具有独立性与并存性。两者的基础条件都是因为破坏环境的行为事实，只是这个行为事实可能受到两种处罚，一个是行政的，一个是刑事的，两者不能互相取代。行政处罚行为往往先行，因此对于基础违法事实的调查，构成刑事案件的事实基础，强化了对刑事诉讼的支持作用，而刑事的侦查、审判确认的事实又是对行政调查事实的一次检验，对于正确的进一步确认，对于错误的予以剔除，行政机关可以藉此进行纠正。由此可见，环境刑事诉讼与行政诉讼具有独立与依存关系。

   2. 环境刑事诉讼与民事诉讼具有独立和附带的关系。环境刑事诉讼的目的是追究被告人的刑事责任，从这一点上看它是一种独立的诉讼形态。但仅仅追究被告人的刑事责任不足以消除或者填补其造成的损失，必须通过民事赔偿的方法来填补给公民、法人及其他组织造成的经济损害、精神损害。按照我国《刑事诉讼法》的规定，作为受害人可以提起刑事附带民事诉讼来解决其赔偿问题，当然也可以进行独立的民事诉讼。因此，从因果关系上看，环境刑事与民事诉讼具有独立和附带关系，并且通过附带的形式提高审判效率，让附带民事诉讼原告及时获得赔偿。

   3. 环境行政诉讼与民事诉讼具有依存和附带的关系。环境行政诉讼的主体是环境行政相对人与环境行政机关。环境行政诉讼的目的是对环境行政行为的合法与否进行司法审查判断，具有监督和救济两项功能。环境民事诉讼是环境领域平等主体之间发生纠纷而产生的诉讼，法律依据是《民事诉讼法》。前者的主体之间具有不平等性，后者的主体则是平等的。从表面上看，两者是独立的，并且诉讼目的和功能都不同，没有任何关系。但从实质内容进行考察，可以发现行政机关在对相对人进行行政许可、行政给付、行政处罚时，往往会涉及第三人的利益，因此行政机关在作出行政行为时，对第三人的利益可以进行附带的民事决定，这一附带的决定正是民事诉讼的源头。因此，从行政诉讼的源头上看，环境行政与民事诉讼可以构成依存和附带关系。行政附带民事诉讼制度在我国现行的《行政诉讼法》中虽然没有明确规定，但作为法院，对于两个案件是否并案审理具有决定权，目前司法已经开始了这方面的实践。因此，行政附带民事诉讼并不违反诉讼法的原则精神。

四、破解：环境诉讼完整的体系化架构思路

   环境诉讼，涉及行政、民事、刑事三大诉讼，三种诉讼之间存在法律上的联系，是一个有机联系的整体，如何构建环境诉讼体系，达到保护环境、发展环境的立法目的，是问题的核心和关键。笔者建议从以下几个方面进行体系建构：

   （一）杜绝行政不作为

   一个法律关系的构成，是以法律事实的存在为基础的，而法律事实的存在又必须得到证据的支持，而证据的调查和收集需要环境行政监督管理部门的积极作为才能完成。从这个部门技术条件等方面看，是其他部门所不能比的，即使是侦查机关，在面对环境污染案件时，也因为技术原因，要依赖环境行政部门。因此，对于环境行政部门的不作为行为，要打开诉讼阀门，让公民、法人及其他组织积极参与诉讼，通过司法裁判，强制环境行政机关对那些没有调查处罚的环境污染案件重新或者继续进行调查，让污染者承担行政法律责任，并依赖事实为后续的刑事和民事责任作好基础准备。

   （二）避免行政滥作为

   环境行政滥作为主要有两种情况：一是避重就轻进行行政处罚；二是事实不清的管理。两种情况都让后续的环境刑事和民事诉讼难以展开，甚至包含了重大的环境污染行为。行政诉讼就是强制行政机关正确履行责任，继续进行环境行政行为，还原本来面目，适法处理，公开真实信息，为污染者承担相应法律责任打好基础。

   （三）落实环境刑事附带民事诉讼

   环境行政机关如果发现破坏环境的行为可能涉及犯罪问题，应当通知刑事侦查机关并行调查，互相协助完成行政调查和刑事侦查，让刑事诉讼程序及时启动。在刑事诉讼启动后，作为公诉机关的检察院和审判机关的法院，应当通知受到侵害的民事主体参与附带民事诉讼，通知可以通过直接送达或公告送达的形式进行，由此提高诉讼效率，减轻民事诉讼成本。

   （四）鼓励公民法人积极参与环境诉讼

   大量的环境民事诉讼需要环境行政部门履行职责，进行深入的调查取证，确定环境污染行为发生的事实，并确定损害的内容、主体。少量的、明显的环境损害，可以通过公民、法人或其他组织自己发现、自发诉讼。因此，环境民事诉讼主要依赖环境行政管理机关，用对环境监督管理产生的信息来引导民事环境诉讼。信息的全面公开，成了环境民事诉讼的主要前提。环境行政管理监督机关依法积极履行职责成了环境民事诉讼的保障。

   对于不履行环境调查处理职责的环境行政机关，公民、法人及其他组织，可以通过行政诉讼的形式，请求法院判决行政机关履行调查处理等行政职责，以获取民事诉讼所需要的基础事实，为环境民事诉讼作好准备。环境民事诉讼与环境行政诉讼的标的和目的不同，前者主要是通过确认、给付、形成之诉来完成诉讼目的，解决平等主体之间的民事纠纷，修复、填补环境侵权行为造成的损失，由于环境民事诉讼所涉及的民事责任的内容非常广泛，有恢复原状、赔偿损失、停止侵害等多种责任形式，所以具有其他诉讼无法替代的特点，并且填平损失更具有完整性、周延性本质，因此是解决环境破坏的最主要的法律手段，也是最为有效的手段。为此，把环境行政诉讼作为解决后续的民事诉讼的基本条件，把民事诉讼作为解决环境破坏行为的损失修复手段，只有两者互相补充才是完整的诉讼体系构成。

   （五）建立环境诉讼辅助制度

   1. 构建环境信息咨询制度。环境信息咨询制度是一个主体多元的制度，涉及政府部门、医院、环境科研机构、企事业单位等，制度产生的目的是为环境污染、环境损害、设备及生产工艺的危险提供完整的环境信息资源，为环境诉讼作基础准备。建立环境信息咨询请求权制度要针环境行政管理和监督部门，一是赋予公民、法人及其他组织环境信息咨询请求权，即公民、法人及其他组织有请求公开环境信息的权利、有对信息不理解请求解释的权利、请求对污染范围可能波及的受害人群提供证据资料的权利，这个制度可以在政府信息公开制度中进行补充完善，也可以纳入环境保护法的内容；二是针对生产企事业单位，公民、法人及其他组织有权要求其提供设备及工艺生产可能产生的环境损害风险相关资料，以及产品的技术缺陷带来的环境破坏风险数据资料，这个制度可作为环境保护法今后修改完善的内容之一；三是环境受害人有权要求医疗机构在对其进行身体的检查时，有针对性地对环境污染损害进行医学分析，并提供证据资料，其检查费用应纳入公费医疗范围；四是对公益环境科研机构，赋予当事人咨询请求权，得到技术上的支持。

   2. 完善公益诉讼主体范围。我国《民事诉讼法》第五十五条规定：“对环境污染，侵害众多消费者合法权益等社会公共利益的行为，法律规定的机关组织可以向人民法院提起诉讼。”可以看出，当前提起公益诉讼的主体仍处于模糊状态，需要后续立法跟进或者司法解释。笔者建议，应当对“法律规定的机关组织”进行扩大解释，这个组织可以是具有法人资格的单位，也可以是其他登记的组织。之所以作这样的扩大解释，是通过法律规定来鼓励公益诉讼，并且对公益诉讼费用实行诉讼缓减免制度。在其他一些发达国家，法律还赋予公民提起公益诉讼权，目的就是鼓励环境公益诉讼，保护公民、法人的环境权益。

   3. 建立生产企业环境强制保险制度。环境污染，其产生的主要根源在工业污染，而生产的风险又来自于设备及工艺技术的不足，故意造成环境污染的生产企业属于少数，发生环境污染案件后，由于企业的赔偿能力严重不足，导致裁判履行的艰难，引发群体性上访，影响社会稳定。为了环境污染案件能够得到及时赔偿，可通过建立企业强制保险制度，获得保险赔偿，通过与补充赔偿相互结合的形式来修复污染损害。

   4. 建立企业职工污染告密保护制度。环境诉讼之所以难，关键在于证据收集难，然而对于生产企业的职工来说，其是知情者，是直接证据的提供者，可这些“证人”身份的特殊性，与企业存在“饭碗”关系，因此很少有人主动举报污染问题，在被动接受询问时甚至都不会说出事实真相，因此，应建立污染告密保护制度，用奖励和保护的方法，鼓励企业职工向环境行政监督管理部门告发企业的环境污染行为。