—法官员额制改革后审判辅助人员的定位

文 北京大学法学院教授 傅郁林

   本轮改革从宏观到微观涉及体制改革、机制改革、程序改革等环环相扣的各个方面，审判人员分类改革和法官员额制则是在这一轮司法改革中争议最大、困难最多的一个堡垒。人事改革向来就具有“最大利益相关性”，而本次审判人员分类改革恰恰要动的是法院规则制定者手中的奶酪。因此，在法官员额制改革全面铺开之前，应当加强研究审判辅助人员的职能、权限和责任的定位，及其与员额制法官之间的职、权、责界分标准，以作为审判人员分类改革的基础。

   审判人员分类和法官员额制改革中还有几个相互牵制的关键问题应当优先或至少同步解决：其一，对四级法院的司法职能进行分层定位，明确低层法院的案件分流与相应程序，以缓解法官员额制改革所面临的精英司法与亲民司法两大目标之间的紧张关系；其二，对审判权和裁判权进行解析，区分必须由法官行使的权限与可由审判辅助人员代行的权限，并以此为依据明确界定改革后审判职与辅助职各自的权限和职责范围；其三，建立健全与审判人员分类和法官选任标准相配套的日常评价体系。这一工作虽然对于分流存量人员可能没有直接和明显的影响，但在分流过程中昭示未来从而使未进入员额的潜在法官有确定的心理预期，对于稳定存量吸引增量却是至关重要的。最后且最重要的是，落实与精英法官和独立审判相匹配的职业保障，这将决定员额法官职位的吸引力和审判人员分类之后的良性运行。

独立的审判辅助职

   将审判业务进一步区分为审判事务与审判辅助事务、日益扩大审判辅助职权是受司法专业化驱使的一种世界动态。以司法功能和审判结构与我国较为接近的德国和日本为例，随着纠纷急剧增加、案件内容复杂化与审判官人数不足、法官负担过重、诉讼严重迟延的矛盾与日俱增，德日经过一系列异曲同工的改革，不断扩大审判辅助职的权限和人数。比如德国逐渐发展出司法辅助官制度来分担审判官的压力，日本则在书记官素质不断提高的情况下通过逐步扩大书记官权限来减轻法官的负担。但是请注意，大陆法系这些审判辅助官不是法官的助理，而是有独立的职（岗）位和独立权限、独立责任、独立保障的公务员。

   首先，审判辅助职并非简单地分担了“事务”，更是分享了部分审判“权限”，甚至可以说，除了需要高度法律判断并且能够产生确定效或既判力的权限必须由法官行使之外，其他均可由审判辅助职行使。这样既在维持法官数量较少的前提下保证法官的精英化，同时又因审判辅助职对司法活动的广泛参与加速审判进程。

   其次，保持审判辅助职尤其在行使权限范围内的相对独立性。审判职与辅助职权限上存在着清晰的界限，辅助职可以在自己权限范围内进行独立于审判职的判断，并且以辅助职自己的名义对外行使这些权限。同样重要的是，无论是德国的司法辅助官还是日本的书记官，能够承担审判权限都是建立在职业专门化或职业化基础之上的。

助理审判员的归属

   根据现行立法和司法实践，助理审判员不是审判辅助人员而是法官—审判员须经各级人大常委会任命被赋予审判职权后才能独立行使审判权，但助理审判员经本院院长提名、审判委员会通过后即可代行审判员的职务。①改革前的主要问题出在助理审判员代行的法官职务是“全部”而不仅仅是“部分”，这使助理法官明显区别于英美的限权法官或德日享有“部分”审判权的审判辅助人员（而且在日本，成为正式法官之前还有法官补、陪席法官两级阶梯）。在普遍的审判实践中，助理审判员几乎完全视同于法官，审判职权方面的差别主要是在合议庭成员中有审判员时由审判员担任审判长，但不影响合议庭全部由助理审判员组成，也不排斥助理审判员担任独任法官。助理法官未经法官正式任命程序却普遍行使与法官几乎完全相同的权限，由于个人阅历、经验和能力等方面的欠缺，在没有资深法官指导下，单独应对复杂社会问题时往往作出一些不合常理的判断和反应，其根本原因是助理审判员的职权越位。这既超出了其自身能力，也违背了司法人才成长的规律。

   因此，真正的出路应该是将助理审判员改革为限权法官。就目的而言，设置法官助理旨在将审判职从事务性工作中解脱出来以专务于审判事务，这与其他国家扩大审判辅助职的目标相似；就需求而言，我国目前审判辅助人员严重欠缺，法官被送达之类的事务性工作纠缠，严重影响了发挥专业人才优势、集中心力行使审判权，因此设置新的审判辅助职位以分担法官的负担是很有必要的。

   那么，在给定的法官员额制改革目标（员额法官不超过39%）之下，如何定位改革设想中的法官助理的角色和权限？这取决于中国司法实践中案件类型和程序结构更迫切需要的是审判辅助人员，还是限权法官？而这个答案又因各国对于不同级别的法院的职能定位不同而有所差异。比如，在实行集中审理模式的英美国家，诉讼案件分流与司法辅助事务都集中在审前程序中，因而英美审判辅助人员的权限是在法官监督下行使审前程序运行所需要的各种权限，包括部分案件（如小额诉讼）和部分事项（如证据开示范围）的裁判权，从而被归类于限权法官。而德日则是在区分诉讼案件和非讼案件的前提下对诉讼案件采取阶段性审理模式，因此审判辅助人员的职权主要集中在处理非讼事务，并对此类案件享有较大的独立决定权；同时在诉讼案件中担任法官的助理，在法官的监督下行使部分事项的决定权，而且同时也作为法院派驻审判程序的公证人对法官的权力行使构成监督（比如庭审笔录只能由书记官制作并成为上诉法院审查庭审行为的依据，法官不得指示书记官修改）。

   中国的审判结构大致类似于德日模式，但与德日分流案件的机制有一个明显差异，那就是并不依赖于完全审判权的司法调解，可能影响中国设立法官助理的职权配置和员额比例。仅从案件所占比例来看，中国民事案件调解结案及经调解撤诉的案件（调撤率）在基层法院平均约占70%，略低于德日审判辅助人员处理的支付令、公证事务及其他非讼事件占基层法院案件的比率，更低于英美限权法官裁处的小额案件和通过其审前主持证据交换、和解撤诉的案件以及通过其他法院附设ADR等多种渠道所处理的案件占初审法院案件总数的比例。

   因此，假定将中国数量庞大的助理审判员定位于限权法官，那么授权其在法官的监督下独立行使各类案件的调解权和小额案件、非讼事件的裁判权，并不需要根本性改变目前审判人员的基本结构；主要的改变只是通过法律规范将助理法官的独立权限与职责进行明确，并置于法官的监督、指导之下，同时将目前由助理审判员承担的独任制简易案件范围缩小并取消法官助理对普通程序案件的最终裁判权。与此同时，保留书记员的传统职能，承担纯程序性和事务性的工作。在中国已经存在单独的立案庭完成（改造后的）诉答程序、初次送达、随机分案、案件分流（乃至先行调解）等大量先决性审判工作的情况下，审判庭实行这样由完整审判权、有限审判权、纯审判辅助事务构成的梯度权限配置，将成为定位全权法官（即员额法官）、限权法官（即助理法官或法官助理）、书记员三个梯度的岗位职权（责）的基础。在此岗位职责确定的前提下，计算案件数量、类型及其对于精英法官即全权法官和限权法官的需求，确定相应的法官员额和限权法官数额，然后再根据书记员的职能定位和全权法官对于书记员的需求来确定书记员的数额。

（本文系2010年教育部人文社会科学研究一般项目“民事司法权优化配置研究”阶段性成果，具体详见《现代法学》2015年第4期《以职能权责界定为基础的审判人员分类改革》，德日审判辅助职研究主要由项目组成员郝振江副教授完成，在此致谢）