文 甘肃省高级人民法院院长 梁明远

   党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“加强边疆地区、民族地区法治专门队伍建设”。中共中央文件首次就民族地区法治队伍建设专门提出明确要求，这不仅意味着党对民族地区法治队伍建设的高度重视，同时也表明我国民族地区法治队伍建设与党和国家事业发展要求相比，与民族地区群众的期待相比，与推进国家治理体系和治理能力现代化相比，还存在诸多不相适应的地方。以法院为例，少数民族群众使用本民族语言文字进行诉讼的权力尚未得到充分体现，办案人员使用民族语言开展司法活动、制作裁判文书、做民族群众工作的能力还很欠缺，“双语”法官培训师资、教材极度匮乏等，这些问题都直接制约党和国家民族事业发展，损害民族群众利益，有碍社会公平正义的实现，必须从体制机制上予以解决。

一、认识层面：

突出政治性，增强责任感

   “双语”是民族干部群众交流思想、沟通感情、开展工作的纽带和桥梁，能不能保障落实好双语法律人才的培养，能不能彻底解决人民法院双语法官匮乏的现状，关系到国家法律能不能在民族地区正确实施，关系到民族地区的文明与进步，也关系到民族地区的长远发展，必须从讲政治的高度来大力推动和落实双语法官的培养问题。

   从推进民族地区法治建设进程的角度出发，深刻认识加强双语法官队伍建设工作的重要性和紧迫性。习近平总书记在中央民族工作会议上指出：“法令行则国治，法令驰则国乱。只有树立对法律的信仰，各族群众自觉按法律办事，民族团结才有保障，民族关系才会牢固。”人民法院作为国家审判机关，不仅肩负着依法维护社会公平正义的神圣职责，同时还承担着通过公正、高效、透明的审判活动，教育引导社会公众不断增强法治意识、牢固树立法律信仰，推进法治中国建设的重要任务。经过长期努力，我国民族地区法治建设有了长足发展，但是，由于受习俗、文化、语言等诸多因素影响，部分少数民族群众法律信仰和法治意识不强仍然是民族地区法治建设进程中亟需解决的问题。为此，必须切实加强双语法官队伍建设，消除与少数民族群众的语言障碍，推行法庭、法官、法律进牧区、进村组、进寺院，开展法制宣传活动；实行巡回审判、以案释法，做到“审理一案、教育一片”，逐步增强各族群众法律信仰和法治意识，为民族地区法治建设奠定坚实基础。

   从满足民族地区反分裂斗争需要的角度出发，深刻认识加强双语法官队伍建设工作的重要性和紧迫性。习近平总书记强调“处理好民族问题、做好民族工作，是关系祖国统一和边疆巩固的大事，是关系民族团结和社会稳定的大事，是关系国家长治久安和中华民族繁荣昌盛的大事。”近年来，国际国内形势正在发生深刻变化，民族地区出现了一些新情况新问题。国际敌对势力不断加强对我国民族地区的渗透、煽动和破坏，民族地区不稳定因素有所增加。受“东突”、“藏独”等民族分裂势力的影响，我们同民族分裂势力的斗争一直没有停止过。乌鲁木齐“7·5”事件、西藏“3·14”事件，及近年来的自焚事件，就是这场斗争的集中反映。大量事实表明，民族分裂势力及其活动是危害国家安全、民族团结和民族地区社会稳定的主要危险。面对民族地区出现的新形势新任务，没有通晓民族语言文字的政法队伍，缺乏与少数民族群众交流对话的工具，如何平抚少数民族农牧民群众的激动情绪？语言是思想的直接现实，思想只能靠语言来表达。如果语言不通，怎么做好少数民族群众的思想工作、怎么宣讲党和国家的法律政策？古人云“工欲善其事，必先利其器。”加强“双语”人才队伍建设，就是破解这种面对民族群众无言以对的尴尬局面的利器。作为人民法院，必须大力加强双语法官培养培训，只有尽快建设一支高素质双语审判人才队伍，才能妥善化解影响民族团结的各类矛盾纠纷，才能不断提高打击民族分裂势力、宗教极端势力、暴力恐怖势力的能力，才能与各族群众共同筑起维护国家安全和民族团结的钢铁长城。

   从保障少数民族宪法权利和诉讼权利的角度出发，深刻认识加强双语法官队伍建设工作的重要性和紧迫性。“各民族公民都有用本民族语言文字进行诉讼的权利。人民法院和人民检察院对于不通晓当地通用的语言文字的诉讼参与人，应当为他们翻译。”“在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，应当用当地通用的语言进行审理；起诉书、判决书、布告和其他文书应当根据实际需要使用当地通用的一种或者几种文字。”用本民族语言文字进行诉讼，是宪法赋予少数民族群众的基本权利，民族区域自治法、人民法院组织法和三大诉讼法对此也作了专门规定。但是，在司法实践中，由于通晓双语的法官奇缺，在审理涉少数民族案件时不可避免地产生了合议庭组建难、庭审沟通交流难、辨法析理难、裁判文书制作难等一系列问题，少数民族当事人诉权难以得到切实有效的保障。因此，大力加强双语法官队伍建设，已成为保障和落实少数民族当事人宪法权利和诉讼权利的当务之急。

   从推动民族地区审判事业科学发展的角度出发，深刻认识加强双语法官队伍建设工作的重要性和紧迫性。近年来，随着经济社会的快速发展，我国已进入了各民族跨区域大流动的活跃期，在融合、交易、竞争过程中，产生的矛盾纠纷也相应增多，涉民族群众的案件数量呈现上升趋势。双语审判人才匮乏与民族地区日益增长的司法需求之间的突出矛盾，已经成为影响民族地区审判工作质效，制约法院审判工作均衡、协调发展的主要因素。但在客观方面，民族地区法院多处在高海拔或大漠戈壁地区，自然环境恶劣，工作条件艰苦，引进人才难，留住人才更难。以甘肃为例，民族地区共有法院26个，干警1300多人，但能承担一般性双语工作的仅34人，能承担开庭口译和法律文书翻译的不到10人。2014年，甘南藏族自治州两级法院审理案件1819件，其中很多案件涉及长期在藏区生活的群众，这些群众往往不懂汉语，只能以藏语参加诉讼，法官必须用藏语审理案件或配备既懂藏汉双语和民族习俗又懂法律的翻译人员，才能与少数民族诉讼参与人进行有效沟通，而全州9个法院仅有7名法官能用藏文起草裁判文书，远远不能满足审判工作的需要。因此，当前只有紧紧抓住这个主要矛盾，集中精力、科学谋划，花大力气深入推进双语法官队伍建设，才能促进民族地区法院的科学发展。

二、实践层面：

突出针对性，增强实效度   

   甘肃作为民族聚居省份，现有少数民族55个，少数民族总人口241万余人，占全省总人口的9.43%。下辖甘南、临夏两个民族自治州，7个民族自治县，36个民族乡镇，面积18万平方公里，占全省面积的40%。在少数民族聚居地设有中级法院2个，基层法院24个。近年来，在最高人民法院和省委、省政府的关心支持下，甘肃高院坚持问题导向、重点突破，主动作为、多措并举，大力加强双语法官培养培训，努力造就了一批既懂审判业务又通晓民族语言、熟悉民族风俗的审判人才，破解双语法官短缺难题取得了初步成效。

   始终把拓宽人才来源作为首要任务。2008年以来，共为民族地区法院协调增加编制164名。其中专门为藏区法院调配了29名双语干部编制，每个法院平均3名。在人员招录中，民族地区法院干警尽量以就地招录为主，对少数民族考生，条件适当放宽，采取先招录后培训的方式培养民族审判人才；在定向招录中，把懂民族语言文字作为必要条件；在优秀大学生的选调中，注重选拔懂民族语言文字的优秀人才。

   始终把培训基地建设作为重中之重。为从根本上解决双语人才短缺问题，2011年6月，甘南藏族自治州中级人民法院向州委、州政府进行专题汇报，拟在舟曲县建设甘南少数民族法院干警“双语”人才培训中心，同年12月正式批复立项。2012年10月，甘肃省委书记、省人大常委会主任王三运在甘肃高院调研时要求加大双语法官培养培训力度。同月，甘南中院向省法院汇报，申请在甘南州培训中心的基础上建立全省双语法官培训学院。甘肃高院党组经广泛调研，综合考虑语言环境、区位优势和维稳需求等因素，在甘南藏族自治州舟曲县筹建了甘南藏族自治州法官培训学院，就近培养培训双语审判人才。2013年5月，最高人民法院决定在甘南藏族自治州法官培训学院设立“国家法官学院民族法官培训基地”，甘肃省检察院、公安厅、司法厅、西北民族大学依托学院，分别设立了甘肃省少数民族检察官培训基地、少数民族警察培训基地、少数民族法制宣传教育基地、西北民族大学教学实践基地。省法院与省检察院、公安厅、司法厅联合制定《关于进一步加强全省少数民族地区政法干警“双语”培训工作的意见》，与内蒙古、新疆自治区高级法院协作建立了汉蒙、汉哈“双语”人才省际合作培养机制。为加强学院师资力量，省高院为学院选调了精通藏汉双语的博士1名、硕士3名、资深专家1名，公开招聘17名工作人员。同时，借助本地资源优势，协调全省政法系统力量，依托西北民族大学等省内外高校，广泛聘请民族地区法院、统战部门和民族工作部门知名专家担任双语法官培训的授课教师，建立起了59名在库的藏汉双语教学师资库，进一步完善了教学师资队伍。目前，甘南藏族自治州法官培训学院已经成为培养全国民族地区法律人才的重要阵地。始终把提高法官素质作为核心目标。依托民族法官培训基地，大力开展双语法律人才培养培训工作。邀请国家法官学院和省内外资深专家到培训基地授课，为学员传经送宝；选送双语干警到最高人民法院和青海高院、内蒙古高院组织的藏汉、蒙古双语培训班学习，到东部发达地区法院挂职锻炼、跟案学习，开拓思维眼界，提高综合素质；民族地区法院深入开展资深双语法官 “传、帮、带”，提升年轻干警的工作能力。广泛举办法律文书翻译、双语演讲、双语庭审、现场口译比赛等岗位练兵活动，学以致用、用以促学，有效提升干警业务技能。同时，建设开通民族法官培训网，以教育培训工作为中心，集教学科研、文化交流、双语普法、对外合作和法学学历教育于一体，实现在线培训和远程教育，宣传人民法院民族法官教育培训工作。截至目前，法官培训基地共举办培训班22期，培训人员2200多人次，其中承办最高人民法院“双语”培训班4期400余人，涵盖了全国16个省、市、自治区，34个民族、256个人民法院，《人民日报》、《人民法院报》等中央媒体先后刊登了甘肃“双语”法官培养培训工作的主要做法。

   始终把双语教材编撰作为基础工程。专业、实用、系统、规范的培训教材是搞好双语培训工作的基础。甘肃高院党组按照先急后缓的原则，联合兰州大学、西北民族大学、西北师范大学、甘肃政法学院、青海民族大学、青海警官学院、西南民族大学等高校的专家教授，同时邀请青海、西藏、四川、云南四省藏汉双语专家，组建了高水平的教材编写团队。最高人民法院对教材编写启动工作给予了大力支持。目前，《宪法教程》、《刑法教程》、《民法教程》、《刑事诉讼法教程》、《民事诉讼法教程》、《权益保护法律教程》、《环境与资源法律教程》、《民族区域自治法教程》、《治安管理处罚法教程》、《婚姻法教程》等10部教材已撰写完成。2015年3月15日，由甘肃省高级人民法院、民族出版社联合举办的藏汉“双语”法律培训系列教材出版座谈会在北京召开。最高人民法院院长周强，全国政协副主席、国家民族事务委员会主任王正伟，甘肃省委书记、省人大常委会主任王三运出席座谈会并作了重要讲话。一致认为，双语培训教材编写工作填补了国内藏汉双语法律培训教材的空白，这套教材的出版必将在提高藏区法院司法能力和水平、保障藏区群众实现用本民族语言文字进行诉讼的权利等方面发挥重要作用，对于实现藏区长治久安、促进民族团结、建设社会主义法治国家具有重大而深远的意义。同时，甘肃高院对其余23本教材编写工作已按照计划开展，对《藏汉双语诉讼理论与实务》和刑事、民事、行政案件《审理程序翻译》等实用教材编写工作也正在积极推进。

   始终把民族法制文化作为研究方向。为进一步弘扬和保护民族传统文化，提升全省少数民族法制文化的发掘、整理和研究工作，加强民族地区法制文明建设、依法治理和少数民族法学研究工作，省委政法委、省法院、省检察院、省公安厅、省司法厅、西北民族大学、甘肃民族师范学院联合成立了全省少数民族法制文化研究中心。该中心着力将民族法制文化研究和社会主义司法理念相结合，探索民族传统法制文化的现代转型，为民族地区立法、执法、司法、普法等部门的工作提供决策依据和参考意见。同时，在甘南法官培训学院成立民族法制文化研究所，出版《民族法制文化研究论丛》学术杂志，研究当代少数民族法制实践中遇到突出问题的法律应对，开展全国性的民族法制文化交流活动，切实增强文化认同，建设各民族共有精神家园，积极培养中华民族共同体意识。

三、发展层面：

突出前瞻性，增强执行力   

   就甘肃双语法官队伍建设工作，中央政治局常委、全国政协主席俞正声同志，最高人民法院院长周强同志均作出重要批示。省委书记王三运同志多次听取汇报，并专门要求将双语法官培养培训工作作为甘肃司法改革的一项重要内容，全盘考虑，统筹规划。目前，双语政法人才培养培训工作已纳入了《中共甘肃省委十二届六次全委会重要改革举措实施规划（2014-2020年）》。推进双语法官队伍建设工作面临着前所未有的机遇。

   坚持统筹兼顾，持续加强双语法官顶层规划建设。按照符合需求、服务审判的原则，根据当前全省民族地区法院审判执行工作的实际需求和双语法官的成长规律，合理确定双语法官培训的类别、对象和规模，突出重点、统筹兼顾，向地处边远、经济欠发达的少数民族聚居地区的基层法院审判一线法官倾斜；按照长期规划和短期培训相结合的原则，从解决当前问题入手，区分轻重缓急，结合人员素质和工作需要，分层次、分类别、多渠道、有步骤地开展双语法官培养培训工作；按照全面支持、自主培养的原则，认真落实国家在民族政策方面的各项措施，积极争取相关职能部门的支持和配合，充分发挥民族地区法院主体作用和创新精神，开拓渠道、积极作为。到2020年前，培养双语法官200名，逐步建立起一支政治立场坚定、业务素质过硬、熟悉民族宗教政策、数量比较充足，能够满足全省民族地区审判工作需要的双语法官队伍。

   坚持理念先行，持续加强双语法官思想政治建设。要按照习近平总书记“旗帜鲜明地反对各种错误思想观念，增强各族干部群众识别大是大非、抵御国内外敌对势力思想渗透的能力”的要求，加强双语法官理想信念教育和忠诚教育。按照信念坚定、政治过硬的首要标准，开展中国特色社会主义理论体系、党史国史国情、民族宗教政策教育，开展社会主义核心价值观、社会主义法治理念、司法良知、法官职业道德和行为规范、廉洁司法教育，坚定信仰法治、坚守法治的职业操守，强化职业忠诚度和凝聚力，夯实信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的根基，培养忠于国家、忠于人民、忠于宪法和法律的双语法官队伍。

   坚持内涵发展，持续加强双语法官培训培养平台建设。高度重视、积极推进甘肃省高级人民法院法官学院甘南分院建设，以建设民族法律人才培养基地、民族法学研究基地、法律文化交流基地为目标，加大投入力度，完善基础设施，规范教学管理，夯实培训学院在双语审判人才队伍建设中的基础性地位；积极推动双语翻译机构建设。对涉及双语的民族地区人民法院，要求必须设立翻译机构；利用法官培训基地平台，组织专家学者和审判经验丰富的双语法官，加强双语法官培训教材和辞典的编译工作，争取2018年底，完成33部汉藏双语法律培训教材的编撰工作，建立完善的汉藏法律文献资料库。

   坚持业务主导，持续加强双语法官司法能力建设。建立“帮带”制度，1名优秀双语法官带领2名双语法官助理，组织开展双语“100句”活动，民族地区法院干警每人至少掌握100句双语日常工作用语，营造“比、学、赶、帮、超”的良好氛围；坚持分类培训，以国家通用语言文字和当地少数民族语言文字对法律法规、审判专业术语的互通互译互用为培训重点，着重提高法官的语言表达能力、文字书写能力和交流沟通能力；科学确定培训内容，创新培训方式，充分运用网络、视频等方式，扩大培训范围，提高培训效果；拓宽培训渠道，安排民族法官到国家法官学院、舟曲民族法官培训基地、西北民族大学等地进行长期或短期培训；利用外省资源，选调人员参加内蒙古、四川、新疆、青海、西藏等民族省区组织的培训；注重双语人才实践锻炼，完善经常性的岗位技能比赛活动，定期组织双语技能竞赛活动；有计划地组织双语法官到上级法院、党政部门挂职锻炼，或到经济较发达地区法院进行培训、考察、交流，把双语法官培养作为对口支援的重要内容，有针对性地开展业务培训、交流学习等援助项目。

   坚持以人为本，持续加强双语法官保障机制建设。结合司法改革，针对民族地区法院地处偏远、交通不便、巡回审判工作量大、案件审理人力成本高、承担维稳及法治宣传任务重等工作特点，在法官定编定员时适当向民族地区人民法院倾斜；建立人员分类制度，把具有一定双语基础，作为民族地区人民法院人员分类改革和职务晋升的必要附加条件，切实提升双语人才地位；会同党委统战部门和民族工作部门，积极协调组织人事部门，采取降低招考门槛、放宽招考条件、降低开考比例、适当限制户籍等方式加大双语人才招录力度；进一步争取、协调，将有双语培训能力的民族院校纳入到双语审判人才培养体系，努力将同时具备双语和法学双重素养的人才吸纳到审判队伍中来；重视优秀双语法官的培养和使用，建立双语人才信息库，对政治素质好、工作业绩突出、群众公认的双语法官，纳入法院后备干部队伍，为双语法官成长进步创造有利条件；建立健全双语审判人才保障与激励机制，对工作出色的双语法官，在评先选优、休假疗养、外出学习、考察交流方面优先考虑，确保其在民族地区“生活安心、工作称心、保障安心”。