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在新的历史起点上开创国家赔偿工作新局面
时间:2014-04-15 12:56:07    作者:最高人民法院副院长、中国审判理论研究会副会长 江必新    来源:最高人民法院

近年来,国家赔偿工作紧紧围绕党和国家工作大局,始终坚持司法为民公正司法,狠抓执法办案第一要务,不断推进体制机制改革,大力加强机构队伍建设,各项工作取得长足进步,在落实宪法尊重和保障人权的基本原则、督促国家机关依法行使职权、坚守公平正义的司法底线、维护人民法院的司法公信力等方面发挥了重要的职能作用。与此同时,人民群众对追求幸福美好生活的愿望越来越强烈,对司法公正的期望值越来越高,对自身权益和公平正义的诉求越来越迫切;人民法院面临的司法环境更加错综复杂,面临的困难和问题交织叠加,承受的压力越来越大。

当前,我国正处于全面建成小康社会、实现民族伟大复兴的关键阶段。党的十八大强调,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,法治是治国理政的基本方式。习近平总书记要求坚持依法治国、依法执政和依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府和法治社会一体建设,提出了法治中国、平安中国建设的时代任务,强调“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”,“重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题”。党的十八大报告和习近平总书记的一系列重要论述,对人民法院在法治中国、平安中国建设中发挥职能作用提出了更高要求;建设法治中国和平安中国的时代主题大大强化了国家赔偿工作的地位和作用;“人权得到切实尊重和保障”的承诺对国家赔偿工作提出了更加艰巨的任务;“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的要求设定了国家赔偿工作的更高标准;“使受到侵害的权利一定得到保护和救济”的宣示明确了国家赔偿工作的重要使命。总之,人民法院的国家赔偿工作站在了新的历史起点上。

一、紧扣法治中国和平安中国建设的时代主题,准确把握新时期国家赔偿工作的指导思想和任务要求

当前和今后一个时期,国家赔偿工作的指导思想是:认真贯彻落实党的十八大精神和习近平总书记关于法治建设的重要论述,紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的核心目标,牢牢把握司法为民公正司法的工作主线,高度重视和不断加强国家赔偿工作,使个人和组织受公权力侵害的权益依法得到切实恢复,使应当承担赔偿、追偿责任者依法切实承担责任,使因不法侵权引起的“官”民矛盾得到切实化解。

要实现上述工作目标,必须做到“五个坚持”:

一要坚持依法独立行使审判权,确保国家赔偿工作不受法外因素干扰。依法独立行使审判权,是维护宪法法律权威、实现公正司法、提高司法公信力的重要保障。国家赔偿工作往往牵涉公权力机关的利益,可能影响对公权力机关的评价,更容易遇到各种干扰和阻力。要正确处理权与法、情与法、利与法的关系,坚决排除权力、金钱、人情、关系的干扰,着力解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。国家赔偿法官要敢于坚持真理,敢于担当责任,做到在执法办案中不为私心所扰、不为人情所困、不为关系所累、不为利益所惑。各级人民法院要坚决支持法官依法审理国家赔偿案件,上级人民法院要坚决支持下级人民法院依法审理国家赔偿案件;对正确裁决要坚决支持,对错误审判要坚决依法纠正。要通过制度保障来防范对国家赔偿工作的不当干预,确保人民法院依法独立裁决,使审判权远离法外因素的干扰。

二要坚持法律原则和底线意识,切实将公民的国家赔偿诉求纳入法治轨道。坚持法律原则和底线意识,是实现法律定分止争功能、发挥司法审判终局性作用的基本前提。国家赔偿工作要始终坚持以事实为根据、以法律为准绳,通过法律程序维护人民群众的合法权益,逐步树立法律的权威。要牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念,努力以法治思维和法治方式促进矛盾化解、保障社会和谐,使每一个国家赔偿案件都经得起法律、历史和人民的检验。要畅通人民群众表达诉求和主张权利的渠道,不得以任何借口拒绝、推诿或者拖延立案,坚决防止和克服国家赔偿案件“体外循环”,确保赔偿请求人合理合法的诉求能够得到积极回应。要引导赔偿请求人依法理性求偿,坚决杜绝大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决的现象,依法处置无理缠诉闹访的行为,切实将公民的国家赔偿诉求纳入法治轨道。

三要坚持平等对待争议各方,加大对困难群体的保护力度。坚持法律面前人人平等,是法治国家的基本原则。无视或者放任老百姓打官司难问题的存在,是对法律面前人人平等原则的极大背离,是对司法为民公正司法宗旨的极大玷污,是对司法公信力的极大伤害。申请国家赔偿的大多是困难群体,是容易遭遇偏见、浅见和成见的群体,要依法加强对赔偿请求人合法权益的保障,实现“官”民平等,使受到侵害的权利得到保护和救济。要建立完善司法救助和法律援助体系,特别是要加大对困难群众维护合法权益的法律援助,使人人平等地享用法律资源,切实保证让有理无钱的赔偿请求人打得起官司,让有理有据的赔偿请求人打得赢官司,同时让打赢官司的赔偿请求人及时实现合法权益。

四要坚持实体公正与程序公正的统一,提升国家赔偿程序正当化的水平。正当程序不仅对实体公正具有保障作用,还具有独立于实体公正的内在价值。国家赔偿工作要更加注重程序法治的独立价值,更加注重以程序公正促进实体公正,从实体、程序、时效等各方面体现公平正义的要求。要强化程序规范意识,在国家赔偿审理中更多地注入裁决者中立、诉争双方平等、程序公开透明、公众有序参与等正当性要素。要不断扩大司法民主,拓宽公众有序参与司法的渠道,切实保障人民群众对国家赔偿工作知情权、参与权、表达权、监督权的行使。要全面推进司法公开,充分利用立案公开、听证质证公开、文书上网公开三大平台,让社会各界在“阳光赔偿”中凝聚法治共识。

五要坚持在不损害法律效果的前提下,力求社会效果的最大化。国家赔偿强调依法办案,绝不意味着轻视社会效果或者弱化大局意识,要在不损害法律效果的前提下,力求社会效果的最大化。要坚持法律效果与社会效果的有机统一,不能从一个极端走向另一个极端,也不能以一种倾向掩盖另一种倾向,防止机械办案引发矛盾反弹甚至激化。目前国家赔偿制度仍待进一步完善,赔偿范围不够宽,赔偿标准不够高,法定赔偿不足以填补实际损害,在法度之外、情理之中救济民权的必要性更为凸显。各级人民法院既要通过及时受理、依法审理、公正裁决等审判工作,使赔偿请求人的合法权利得到充分救济;又要通过诉前释明、判后答疑、善后安抚等延伸工作,使赔偿请求人的“心结”真正得到化解,从而最大限度地维护和实现社会公平正义。

二、坚持司法为民和公正司法的工作主线,不断提升国家赔偿工作的法治含量和公正品质

坚持司法为民、公正司法的工作主线,是对国家赔偿工作的时代要求,是破解国家赔偿工作重点、难点和热点问题的基本方法,也是提升国家赔偿工作法治含量和公正品质的必由之路。

(一)要严格依法受理国家赔偿案件,切实解决立案难的问题

立案难既是国家赔偿工作的突出问题,也是制约国家赔偿工作发展的瓶颈;既损害司法的公信力,也影响国家的法治建设,必须切实解决:一要正确把握立案审查标准。依法支持正当诉求,充分保护赔偿请求人的程序性权利,不得以实体审查标准代替立案审查标准,杜绝违法提高立案门槛的现象。二要依法及时受理新类型案件。对国家赔偿法修正后出现的新类型案件,符合受理条件的,要大胆受理;不符合受理条件的,要做好释明工作;应否受理一时把握不准的,可先行受理后再予审查。三要改进绩效考核评价体系。合理调整指标结构和权重,正确评价工作量和工作成果,改变简单地将国家赔偿作为负向评价指标的模式。要调整绩效考核标准,对依法及时赔偿的要予以加分,对当立不立、该赔不赔、拖延赔偿的要大幅度扣分。四要恪守赔偿法定原则。要坚持赔偿义务机关法定、范围法定、标准法定、程序法定、追责法定这五大法定赔偿原则,特别是要杜绝将赔偿纳入补偿、将赔偿金额作为追责标准,造成国家赔偿案件“体外循环”的现象。

(二)要确保国家赔偿程序的公正与透明,切实解决审理决定难的问题

听证、质证制度体现了正当程序的精神实质,贯彻了公开审理、直接言词的司法理念,有利于澄清事实和化解纠纷,有利于规范司法裁量权,有利于增强赔偿决定的可接受度,确保正义以看得见的方式实现。然而,在国家赔偿案件审查、审理过程中,一些公权力机关由于种种原因不愿出庭接受听证、质证,造成事实上的审理难。要根据十八大和法治中国建设的要求,认真贯彻相关司法解释,多做有关单位的工作,在国家赔偿案件中用足用好听证、质证程序,不断提升国家赔偿司法程序透明度与正当性。要把握好国家赔偿案件的审查、审理方式,对于事实没有争议、只涉及法律适用的可采用书面方式;对于事实有争议的原则上均应当采用听证、质证方式。

裁判文书上网公开,有助于确保司法权在阳光下运行,有助于提升办案法官的业务素质,有助于促进裁判尺度的统一。最高人民法院赔偿办已经按照全院统一部署,积极推进国家赔偿法律文书上网公开工作,确保今年年底除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的以外,裁决文书一律上网公开。地方各级人民法院也要逐步扩大国家赔偿法律文书的公开范围,在尊重司法规律的前提下,最大限度地提升司法活动的透明度,促进国家赔偿案件的公正审理。

(三)要探索完善国家赔偿决定的执行机制,切实解决国家赔偿案件执行难的问题

国家赔偿法是全国人大常委会颁布实施的一项法律,人民法院赔偿委员会是法律赋权审理国家赔偿案件的机构,人民法院赔偿委员会作出的裁决文书是具有法律效力的文书。保证人民法院赔偿委员会生效赔偿决定的执行力,就是维护人民法院的司法权威,维护宪法法律的权威,维护人民群众的根本利益。要建立赔偿义务机关申请支付机制、异议复核机制、强制执行机制、责任追究机制等,着力破解赔偿决定执行中不到位、拖延执行、执行打“白条”、拒绝执行等难题,确保国家赔偿决定得到及时执行,确保赔偿请求人不受国家的“第二次侵害”。地方人民法院可以探索试行国家赔偿决定督执函,探索与财政部门联合建立国家赔偿执行工作机制,探索国家赔偿决定的强制执行措施,确保申请人国家赔偿请求权的及时实现。

(四)要认真审慎处理刑事冤错赔偿案件,切实解决国家赔偿追责难的问题

刑事审判中的冤错裁判是对赔偿请求人的极大伤害,是对司法公信力的极大伤害,也是对社会公平正义的极大伤害。今年以来,刑事冤错案件及其国家赔偿问题广受社会关注。要通过国家赔偿工作,将刑事冤错案件的负面效应降到最低限度。一要建立刑事冤错案件依法纠错、依法赔偿、依法补偿、舆情应对和社会救助的衔接机制。特别是对于可能宣告无罪并进入刑事赔偿程序的案件,要将刑事赔偿纳入工作预案,依法及时启动赔偿程序,保障赔偿请求人的合法权益。二要严格依法赔偿,既要及时充分保障赔偿请求人的合法权益,又要注意平衡赔偿请求人权益与纳税人权益的关系,确保公共负担平等。三要依法合理酌定刑事赔偿案件的精神损害抚慰金,坚持与经济社会发展水平相适应,注意同等情况同等对待、不同情况区别处理。地方各级人民法院在精神损害赔偿标准未确定的情况下,遇有重大案件应当逐级向最高人民法院报备,不能互相攀比,不得迫于舆论或者闹访,盲目提高精神损害抚慰金赔偿标准。

当前,对刑事冤错案件,人民群众要求向有关人员追责的呼声很高。要积极回应人民群众关切,依法理性追责。对具备法定追偿情形的人员,明确追偿部分或者全部赔偿费用;对违反党纪政纪的人员,移送有关有权机关依纪进行处分;对构成犯罪的人员,依照法定程序追究刑事责任。要把握好理性的追责线,处理好防止滥用职权和保护工作积极性之间的关系,防范因消极追责或者过度追责造成负面效应。对国家机关工作人员不具有故意、重大过失或者法定追偿情形的,由国家承担赔偿责任,不应由其个人承担赔偿责任。

(五)要高度重视宣传引导和舆情应对,切实解决敏感案件处理难的问题

新闻宣传是展示人民法院工作的重要渠道,是传播法治精神的重要载体,是提升司法公信力的重要环节。要充分利用报纸、广播、电视等传统媒体和网络、微博、微信等新兴媒体,加大国家赔偿法治宣传力度,引导社会公众进一步理解国家赔偿的原则、精神和理念。要加强与新闻媒体的沟通合作,以人民群众关心、关注的内容为核心,以人民群众喜闻乐见的语言和形式,以全媒体、立体化的信息传播方式,发布国家赔偿司法解释、司法政策和典型案例、指导性案例,奏响国家赔偿工作保障人权、维护正义的时代强音。

在国家赔偿工作中,要高度关注、充分重视和理性对待有关舆情,既善于从中发现问题,把握真实民意和改进工作,又善于正面引导,抵制非理性、非法治的无理要求以及恶意的舆论炒作。在信息传播格局、社会舆论生态和公众参与方式发生深刻变化的新媒体时代,要注重加强国家赔偿舆情应对和舆论引导,为国家赔偿工作营造良好的舆论和社会氛围。对舆论影响较大、社会关注度较高的国家赔偿案件,要以主动、及时、全面、客观的姿态,积极回应社会公众的关切和疑惑,实现国家赔偿工作与社会舆论的良性互动。

(六)要积极探索建立侵权赔偿合并审理机制,逐步解决多因一果赔偿案件归责难的问题

国家赔偿案件的成因较为复杂,很多案件表现为共同致害、混合过错等多因形态,既可能是国家侵权和民事侵权交织,又可能牵涉多个公权力机关侵权,也可能同时涉及民事侵权赔偿案件、行政赔偿案件、刑事赔偿案件及非刑事司法赔偿案件,从而造成多因一果赔偿案件归责难的问题。对于国家侵权和民事侵权交织的损害赔偿,因国家赔偿与民事侵权赔偿适用不同的审理程序,受害人不得不分别通过国家赔偿程序和民事诉讼程序寻求救济。对于多个公权力机关侵权的国家赔偿,因国家赔偿分为行政赔偿、刑事赔偿和非刑事司法赔偿,受害人也可能要通过不同的国家赔偿程序分别向不同的赔偿义务机关申请赔偿。在现行审判模式下,多因一果赔偿案件分别由民事审判庭、行政审判庭、赔偿委员会审理,不利于减少群众讼累、合理划分责任和实现裁判统一。要顺应司法改革的要求,积极探索侵权赔偿合并审理机制。可以考虑在部分地方人民法院先行试点,探索由赔偿委员会统一归口审理的模式。对于一些民事审判任务繁重的人民法院,将民事侵权案件统一交赔偿委员会及其办公室审理的,相关国家赔偿审判机构应当勇于担当,确保审判质量。

三、聚焦司法实践和理论前沿的重大问题,不断加强国家赔偿审判理论研究和成果转化

要以建设正规化、规范化和专业化的国家赔偿队伍为契机,以中国审判理论研究会国家赔偿理论专业委员会为平台,以破解制约国家赔偿工作发展的重大理论实践问题为突破口,抓紧抓实抓好国家赔偿审判理论研究和成果转化工作,着力提升维护社会公平正义的能力。

(一) 深入研究国家赔偿领域重大理论实践问题

一要深入研究国家赔偿与民事侵权赔偿的关系。国家赔偿与民事侵权赔偿都属于损害赔偿范畴,都以实现矫正正义为终极价值,在归责原则、构成要件、责任方式上存在诸多共性,同时在责任主体、侵权行为性质、赔偿程序、赔偿标准和范围等方面又有不同之处。2010年国家赔偿法修正以来,国家赔偿与民事侵权赔偿在实体法上的差距不断缩小,国家赔偿在涉及赔偿标准、赔偿方式等实体问题上参照适用民事侵权赔偿规则的空间越来越大,国家赔偿与民事侵权赔偿的关系在“公法私法化”和“私法公法化”的发展趋势下愈加复杂,需要在学理上作出有说服力的阐释。

二要深入研究依法赔偿与合理补偿的关系。国家赔偿实行法定、限额赔偿原则,法定标准之外的实际损害无法赔偿。要本着司法为民、帮危救困的精神,在坚持依法赔偿,保障法律适用的统一性、平等性、确定性和可预见性的基础上,积极探索符合当地实际的补偿机制,救助生活确有困难的群体。要研究合理补偿的具体规则,注意多用政策性补偿,少用货币补偿,避免因随意补偿引发攀比和新的矛盾。

三要深入研究赔偿委员会司法审查权的强度与密度。2010年国家赔偿法取消确认前置程序后,赋予了赔偿委员会更为广泛的司法审查权。对于赔偿义务机关是否存在违法行为、是否具有过错以及是否造成法定损害结果,由赔偿委员会在国家赔偿案件审理程序中一并审查。要准确把握赔偿委员会司法审查权的强度与密度,在尊重刑事、民事、行政诉讼案件生效裁判既判力的前提下,依法审查赔偿义务机关职权行为的合法性和正当性。

四要深入研究侵权行为的类型划分与规则适用。侵权行为是构成国家赔偿责任的核心要件,但侵权行为根据不同标准有不同的表现类型。法律行为与事实行为的区分,以行为主体是否追求特定法律效果为主要标准;作为与不作为的区分,以该行为是否改变现有法律状态为主要标准;主行为与从行为的区分,以侵权行为所起主次作用为主要标准。不同类型的侵权行为有着不同的性质和特征,在立案条件、合法性审查标准、举证责任分配、赔偿范围等方面都有所区别,需要在国家赔偿案件审理中运用不同的方法和规则。

五要深入研究举证责任与证明标准。举证责任的本质在于结果责任,即在法律要件事实真伪不明状态下明确责任归属。合理分配举证责任,要综合考虑有利于权利救济、接近客观真实、解决纠纷、形成正确导向等因素,在坚持国家赔偿举证责任一般原则的基础上,灵活掌握和运用举证责任转移方式。同时,要认真研究与举证责任密切相关的证明标准问题,在把握盖然性占优势的原则性证明标准的前提下,探索不同类型国家赔偿案件、不同法律事实的证明标准。

六要深入研究多因一果与责任分担。在国家赔偿案件特别是非刑事司法赔偿案件中,多因一果情形包括数个公权力机关侵权造成损害结果的情形,第三人与公权力机关共同造成损害结果的情形,以及赔偿请求人、第三人与公权力机关共同造成损害结果的情形。审理这些国家赔偿案件,既关系到建立侵权赔偿合并审理机制的问题,也关系到不同责任主体之间的责任分担问题,需要从法理上进行深入研究。

七要深入研究请求时效与请求期间。国家赔偿法规定请求国家赔偿的时效为两年,还规定了申请复议、申请赔偿委员会作出赔偿决定的期限为三十日。该两年已明确为请求时效,类似于诉讼时效,属于抗辩事由;该三十日经司法解释确定为请求期间,类似于除斥期间,属于立案审查条件。在实践中,容易混淆请求时效和请求期间,将请求时效当作立案审查条件,不当提高了国家赔偿案件受理门槛。

八要深入研究刑事冤错案件与精神损害赔偿。刑事冤错案件终止追诉、宣告或改判无罪,既可能因为被控犯罪事实完全不存在,也可能因为现有证据达不到刑事证明标准。在国家赔偿法上,不论何种原因终止追诉、宣告或改判无罪,都应按照国家上年度职工日平均工资标准计算侵犯人身自由的赔偿金。但是,对于纯粹无辜者与疑罪从无者的精神损害赔偿,要根据精神损害抚慰金酌定原则、赔偿义务机关及赔偿请求人的过错程度等因素加以区分。

九要深入研究非刑事司法赔偿与归责原则。相对于刑事赔偿,非刑事司法赔偿的归责原则问题,在理论和实践中更为复杂。目前对于非刑事司法赔偿适用何种多元归责原则体系仍存分歧。在非刑事司法赔偿案件中,对不同类型侵权行为所对应的归责原则,比如法律行为适用违法归责还是结果归责,不作为适用过错归责还是违法归责,认识也不一致。这些问题直接影响到非刑事司法赔偿案件的审理,有待认真梳理探讨。

十要深入研究非刑事司法赔偿程序与诉讼、执行程序的衔接。启动非刑事司法赔偿程序,一般要求民事、行政诉讼或者执行程序已经终结。但在以下五种情形中,民事、行政诉讼或者执行程序尚未终结的,赔偿请求人也可以申请非刑事司法赔偿:已经依法撤销对妨害诉讼采取的强制措施的;采取对妨害诉讼的强制措施,造成公民伤残或者死亡的;财产不属于被执行人且经诉讼程序确认权属的;生效裁判已确认相关行为违法的;赔偿请求人有证据证明其请求与民事、行政诉讼或者执行程序无关的。

(二)有效把握国家赔偿审判理论研究的基本路径

在国家赔偿审判理论研究中,要面向实践,强化问题意识,不断创新、丰富、推广有价值的研究方法和手段,通过理论创新推动制度创新和实践创新,不断提升国家赔偿队伍公正司法能力,切实推动国家赔偿工作的科学发展。

一要强化问题意识。问题意识是连接理论创新与实践发展的关节点。强化国家赔偿审判理论研究的问题意识,就是要在研究过程中着眼工作实际,增强对疑难复杂问题的敏感性,提高对新情况新问题的洞察力;从实际出发,观察问题、提出问题、分析问题和解决问题。要坚持以问题为导向,加强调查研究、充分了解实际和准确掌握实情,使理论研究源于实践并指导、服务实践,使国家赔偿理论研究随着司法实践的发展不断进步。

二要关注重大问题。把握了国家赔偿重大理论和实践问题,就把握了国家赔偿工作科学发展的关键。要通过对重大理论实践问题的跟踪和研究,形成一批有影响力的创新成果,为丰富和完善国家赔偿审判理论体系发挥主导作用,为提高国家赔偿工作水平提供理论支持。要通过正确及时把握重大理论实践问题,加强对国家赔偿工作的前瞻性、预判性研究,使国家赔偿工作的开展更加符合大局需要和人民期待,更加符合国家赔偿工作实际,更加符合国家赔偿司法规律。

三要善于比较研究。要秉持开放精神,放眼世界,运用比较研究的方法,关注国外司法工作前沿理论、理念和改革成果,为国家赔偿司法实践提供更多更好的理论资源。进行国家赔偿法律制度的比较研究,既要注重全面的比较考察,从众多个别规则中寻找普遍规律,避免以偏概全、一叶障目;又要注重深入的比较考察,做到知其然且知其所以然,避免轻易否定或者盲目照搬。

四要健全激励机制。要充分发挥国家赔偿理论专业委员会的智库作用,多措并举,不断健全物质激励与精神激励相结合、多种激励形式并存的多元化激励机制。要将国家赔偿审判理论研究作为国家赔偿整体工作考核的一项重要指标,鼓励承担上级人民法院的调研任务、突出调研成果的价值、推动研究成果的转化应用。要通过推荐指导性案例,发表调研报告,采用司法审查报告,委托起草司法解释、司法政策等形式,充分调动地方人民法院加强审判理论研究的积极性。


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