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一份始料未及的判决
评美国谢弗林案
时间:2015-06-11 14:27:37    作者:南京大学法学院 陈明    来源:《中国审判》杂志社

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被视为美国联邦最高法院“当代最伟大的异议者”的斯蒂文斯大法官,是谢弗林案的主审法官,也是该判决的主笔者。2010年,在他荣退之后,接受学者访谈时表示,审理和撰写该案判决时从未意识到该案将掀起美国司法界的一场重大变革。由于谢弗林案确立了行政解释司法审查的相关标准,因此自该案于1984年6月裁判以来,几乎成为了美国司法界和法学界援引率最高的“不朽判决”,甚至超过了多数人耳熟能详的“马伯里诉麦迪逊案”“布朗诉教育委员会案”等案件。

经济发展抑或环境保护

二战以后,伴随着美国工业的发展和经济复苏,环境问题日趋严峻。国会采取了两方面的措施试图缓解这一问题。一方面,国会通过立法扩大联邦政府治理环境问题的权限,授权联邦政府制定空气质量标准;另一方面,国会立法明确州政府对确保空气质量负主要责任,州政府需要制定执行空气质量标准的发展计划(SIP,state’s developplan to implement the national airquality standards,以下简称“州发展计划”)。为了督促各州空气均能达标,创造宜居环境,美国国会于1977年再度修订《清洁空气法》,该法案要求,在空气未达标地区,对新建或者改进主要污染源的项目设置许可,只有符合法案所限定的严格条件时,该项目方可实施。耐人寻味的是国会却并未对“固定污染源”的含义作出界定,由此影响了该规定的有效实施。

出于解决执法困境需要,美国联邦环保署于1981年出台规章,明确“固定污染源”界定采用“整个工厂”原则,即“泡泡政策”(bubble concept)。这一原则是将整个工厂视为一个“泡泡”,只要在这个空间范围内的排污总量符合政府规定的标准即可。已经存在的工厂经营者可以利用这一解释,将整个工厂排污总量控制在法定范围内,就可以使得排污量符合法案规定的设备通过核准,投入生产运营。联邦环保署这一解释成为一把双刃剑,其在保障大型能源、化工型企业的经济效益的同时,对空气质量的潜在影响亦不容小觑。针对联邦环保署解释执行可能招致的环境问题加剧,美国自然资源保护委员会在哥伦比亚特区巡回法院以谢弗林公司、美国钢铁机构、联邦环保署等为被告提起诉讼,要求对联邦环保署就“固定污染源”作出的解释进行司法审查。哥伦比亚特区巡回上诉法院审理该案后,要求联邦环保署撤销相关解释。然而,双方战火并未熄灭,败诉方向美国联邦最高法院上诉。该案在成千上万的申请上诉案中,“侥幸”地成为9位大法官“正义天平”的座上客。联邦最高法院的多数意见将本案争议点聚焦于联邦环保署对于“固定污染源”界定的合理性判断上,对此形成了“谢弗林尊重两步法”。

“谢弗林尊重两步法”

“谢弗林尊重两步法”适用于法院审查行政机关对其执行法律的解释,分为以下两步:第一步是国会是否对行政解释作出了直接表态,如果国会意图显而易见,那么,法院审查以尊重国会明确意图而告终。反之,则进入第二步,即法院审查行政机关解释是否合理。如果合理,法院应当尊重行政机关解释,而不应自己替代行政机关作出对于特定问题的法律解释。尽管分析框架清晰,但是在具体适用时,审查方式则是仁者见仁、智者见智。这一灵活性也是“谢弗林尊重”后期发展的重要原因。在介绍该案确立原则晚近发展之前,让我们围绕谢弗林案的判决来回顾其运用的审查方式。

对于国会意图的审查,多数意见通过对《清洁空气法》文义解释,探究在许可项目中,“固定污染源”的含义是否明确。“固定污染源”一词除了出现在本案所涉争议条款中,还被运用于法案第111条和第302条。第302条规定将排放量超过100吨的排污设备和固定污染源视为“主要排污设备”和“主要固定污染源”。此处设备和污染源是并列概念,互补兼容。然而,第111条中的设备又是从属于污染源的概念,该条规定在新污染源技术性能标准中,固定污染源是指任何排放或者可能排放空气污染物的建筑物、结构、设备或者装置。由此可见,在不同的语境下,即使在同一部法案中,国会对于“固定污染源”的界定都是大相径庭的。尽管被上诉方国家自然资源保护委员会坚持认为应从语言本身的含义以及立法目来理解“固定污染源”的内涵,但是美国联邦最高法院却采取严格的文义解释立场,其认为语言是多义的,如果从文字本身来寻求国会立法意图,那么法律文本中许多内涵丰富的描述性词语将无形中扩大行政机关执法权力。因此美国联邦最高法院认为无法识别国会对于许可项目中的“固定污染源”含义的真实意图。至此,我们可以从“谢弗林尊重”的第一步迈向第二步。

对于行政机关的解释司法审查标准,谢弗林案采取的是合理性标准而不是对政策中利益平衡进行全面审查。基于这一标准,联邦最高法院耗费了大量笔墨来描述联邦环保署“泡泡政策”适用范围。

1974年,联邦环保署根据立法授权,在为有色金属冶炼行业设立新污染源技术性能标准时,首次运用“整个工厂”原则定义“固定污染源”,即适用“泡泡政策”。在有色金属冶炼工厂中,改进后的冶炼设备排污量增加部分只要能与被工厂内其他设备排污量抵消,改进的设备相关技术参数就无须符合联邦环保署制定的标准。之后,“泡泡政策”的适用范围发展与州发展计划是否完成紧密联系。许多以重工业发展为主的州无法在1975年年底前,达成州发展计划中设定的空气质量指标。针对这一问题,第96届国会试图通过立法调整经济发展和公共利益间的平衡,但最终以失败告终。年底,联邦环保署出台《排放抵消解释规则》(Emissions Offset InterpretativeRuling,以下简称“1976年规则”),该规则用以控制在空气未达标地区新建污染源,要求必须符合可能最小的排放速率。遗憾的是,联邦环保署并未就何为污染源,是否适用“泡泡政策”作出规定。

次年,国会成功通过《清洁空气法》,要求空气未达标的州继续制定州执行空气质量标准发展计划,并对未达标地区的污染源新建和改进设置许可。同样立法中没有对是否在许可中,对“固定污染源”适用“泡泡政策”予以表态。

该法案通过后,联邦环保署对于在新建或改进污染源的问题上,“泡泡政策”的适用范围选择经历三次转变。第一次是1979年1月,联邦环保署补充1976年规则,以州是否制定截止到1979年7月生效的州发展计划为标准,规定没有制定发展计划的州等同于空气未达标的州,均不适用“泡泡政策”;第二次是同年4月和9月,联邦环保署在对1976年规则的评注中明确,除了污染源增加禁令适用地区和没有制定或者正在执行州发展计划的地区,其余未达标地区均适用“泡泡政策”;第三次是1980年,联邦环保署通过一项规章,该规章对于“泡泡政策”的适用范围规定是建立在这一时期上诉法院对于相关案件的司法审查立场上,即以项目的实施是为了维持还是为了提升空气质量进行区分适用“泡泡政策”,如果出于实现前者目标,则适用“泡泡政策”,反之,则不适用。

联邦环保署对于“泡泡政策”适用范围最后的表态就是本案所争议的1981年规章。该规章是在里根政府“放松规制”运动背景下,联邦环保署对“泡泡政策”的运用予以重新评估后出台的。联邦环保署以规章形式对“固定污染源”进行解释,使得“泡泡政策”在达标还是未达标地区全面适用。

对于联邦环保署上述的多变立场,被上诉方全国自然资源保护委员会认为具有一定的恣意性,但最高法院认为该词语本身在不同语境下就是多义的,行政机关正是对政策利益、特定问题、国会态度、司法立场的全面衡量,才在不同时期作出迥异的解释。因此,美国联邦最高法院认为所涉争议的行政解释是合理的,法院应当予以尊重。然而,对于何为合理性标准,斯蒂文斯大法官执笔的判决书中没有列出明确的考虑因素,这正是本案魅力所在,给予法院在处理对行政解释的司法审查案件时灵活的适用空间。此外,我们更应当穿透精湛的演绎和翔实的论述,挖掘谢弗林案更深远的宏观意义。

“谢弗林尊重”下的宏大命题

在不算鸿篇的判决之中,斯蒂文斯大法官用大量事实的描述试图击败争议双方的雄辩,除了开篇的两步法的确定,鲜有涉及论理部分。物以稀为贵,为数不多的论理,斯蒂文斯大法官向我们昭示那段时期美国联邦最高法院对于一个亘古难题的立场—行政机关和司法机关的角色定位问题。

通过判决书,可以鲜明地看出,如果行政机关的解释合理地调和了相互冲突的利益,那么法院就应该尊重这一解释。对于这一观点的证成,执笔者斯蒂文斯大法官从行政机关的优势和法院在政策协调中角色定位进行阐述。

20世纪以来,行政权除了执行法律的功能,还具备“准立法”和“准司法”内涵。行政权这一膨胀趋势,并非是其自发,而是社会、公民对于国家运作效率提高的必然要求。同时,伴随社会关系的日趋多样,分工的愈发精细,国家所面临的问题兼具复杂性和技术性。此时,无论是法院还是国会都对这些问题显得手足无措,行政机关人员的专业性和行政程序的相对简单使得行政机关异军突起。这一变化使得部分人们对于建国根基—三权分立制度动摇的恐慌。其实不然,行政机关依旧是在执行国会立法,即使是对立法的解释,也必须依照立法原意和现实社会背景作出,而司法机关始终在监督其行为。此外,值得注意的是官僚政治使得行政机关的行为需要间接地肩负政治责任,这是行政机关的自我约束,亦是民众的力量。

如果在这样的运作模式下,法院依旧是保持强势劲头,尤其是卷入到对行政机关为了执行法律而作出解释的实质性审查中,深入探究背后的政策问题,势必导致多数行政解释无法通过司法审查的同时,使自身也坠入政治旋涡中。由此可见,在行政权扩张、国会立法成本巨大的时代,法院为了整个国家有序、高效地运转,在涉及政策的行政解释问题上,应当保持适当的克制。

“谢弗林尊重”的发展及对我国的启示

晚近,对于“谢弗林尊重”最为重要的两个案件,当属2011年美国政府诉米德案和2013年阿林顿市诉联邦通讯委员会案。让人玩味的是米德案判决的唯一异议人却正是阿林顿案判决的执笔者斯卡利亚大法官。米德案在一定程度上是对“谢弗林尊重”的背离,其明确只有当国会授权行政机关出于执行法律的目的制定规则的权力,方能开启“谢弗林尊重”适用。而在阿林顿案中,斯卡利亚大法官的执笔判决认为无须考虑行政机关是否具有解释的权力,只要立法漏洞所涉问题属于行政机关职权范围内即可。然而,阿林顿案并未推翻米德案的判决,也就意味着在未来很长的时间内,对于行政解释的司法审查又将陷入混沌之中。即便如此,“谢弗林尊重两步法”的审查进路仍是历久不衰,对于我国行政机关和司法机关均具有实际意义。

法院在审查行政解释时,应对合理性标准内涵进行丰富。我国行政诉讼审查标准是以合法性标准为基准,特定案件中采取合理性标准。然而,在我国合理性的界限是模糊不清的,合法性和合理性本是同根生,相辅相成,不应断然割裂。法院在审查行政解释时,应当考虑立法目的、法条文本、案件事实等多方面因素,综合判定其是否合乎“上位法”。这一判断过程一定程度上正是谢弗林案中合理性标准的运用。同时,在司法实践中,法院应具体分析针对不同行政活动所作出的行政解释,以期充实合理性标准。行政机关在作出解释时,应把握合理性标准,三思而后行。

行政机关作出解释时,不仅需要忠实于所依法律,还需要考虑其实施效果。在社会转型期中,行政机关应当谨慎地对不同群体的利益进行分析和调节,避免行政解释的出台造成执法的困境。另外,国务院、各部委及地方政府,在执行法律的过程中,还应当利用合理性标准综合考虑中央和地方、地方和地方之间整体、协同发展,兼顾经济发展与社会良治、生态平衡之间的关系。

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