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2021-10-21
星期四

《中国审判》2017.25 179 出版日期:2017-09-05

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阵痛与希望

司法改革的历程与前景速描

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在我党历史上,广义上的司法改革可以说从苏维埃政权诞生起就未停止过。从瑞金时期的中华苏维埃法院到延安时期的陕甘宁边区法院直至中华人民共和国法院,改革伴随着时代的发展和需求一直在不停地进行。中华人民共和国成立后,特别是改革开放以后,司法改革的频率和力度更是前所未有。十八届四中全会以后的改革更是认准目标,明确方向,打牢基础,稳步推进。

改革的目标方向与措施

十八届四中全会明确提出,“保证公正司法,提高司法公信力”是全面推进依法治国的重大任务之一,并指出司法改革的目标和方向就是“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制,规范司法行为,加强对司法活动的监督,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”

本轮改革正是依此进行的顶层设计和有序推进,包括完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度、优化司法职权配置、推进严格司法、推进以审判为中心的诉讼制度改革、建立健全司法人员履行法定职责保护机制以及构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制等。

围绕上述目标和方向,本轮法院系统改革的重点是落实司法责任制改革、人员分类管理改革、司法人员职业保障改革、人财物省级统管等,具体措施是推进法官员额制、法官遴选制、法官助理制、司法责任制、省级统管制。与此同时,各个法院结合各自实际情况,积极探索取消院庭长签发案件、推出专业审判团队、实施案件繁简分流、多元化纠纷解决机制等措施。

改革的阵痛

由于一系列改革改变了法院传统的工作习惯和模式,打破了原有的体制机制甚至利益格局,也引起了部分人的不解、担心和困惑,比如一些已经被任命为法官的年长法官、非审判岗位的法官担心入不了员额;等待入额的年轻法官助理担心逐级遴选后将来必须下基层锻炼才能当法官;法院领导担心办案法官数额减少后结案率和案件质量下降;经济发达地区的法院担心人财物省级统管后实际待遇降低;普通群众担心取消院庭长签发案件后案件无人把关法官会枉法裁判等。这些问题有的是现实存在的,有的则是处理不妥可能会出现的,也有的担心只是一种凭空想象。

从目前情况看,大部分问题已基本得到了解决,有些问题正在逐步解决,而有些结果本身就是改革的初衷所求。当然问题和困难的出现也是改革时期的短暂阵痛,改革绝不是墨守成规和迁就陋习,不阵痛就不是改革,不改革就没有进步。

改革的成效

不到三年时间,雷厉风行的改革已取得了显著的成效,也为下一步改革铺平了道路、打好了基础。

一是“破”字当头,革新旧制,精简繁序,提高效率。本轮改革首先打破了沿袭多年的院长、庭长签发案件的传统工作程序。有的法院称之为“院庭长审批案件”。事实上,院庭长在签发时既不能改变、更不能否定合议庭意见,只是可以提出具体问题,提出复议或提请审委会讨论的建议,充其量也就只能进行文字上的校改,因此称之为“院庭长签发案件”更为准确。取消了院长、副院长、庭长、副庭长签发案件的环节后,按每个签发环节平均缩短3-5天计,一个案件结案要缩短半个月到一个月,这就大大地提高了结案效率。与此同时,取消层层签发改由审判长直接签发,弱化了承办法官总指望层层审校、人人把关、层层负责、责任分散的依赖心理,促使其更加认真负责。

二是立规建制,创新求实,严把质量,落实责任。法官员额、法官遴选是本轮改革最重要和最突出的体制改革项目之一,这项改革既关乎法官切身经济利益、职业地位,还关乎法官素质、法官来源,也是新型法官制度建立的基础。法官员额制限定了法官的数量,保证了法官的待遇。法官遴选制则确保了法官的质量,排除了源头的污染。随着上述两项改革的实施和推进,案多人少矛盾凸显,各地法院又纷纷推出了法官会议、审判长联席会议、专业审判委员会等诸多改革措施。利用上述会议平台,研究解决重大疑难复杂案件,从而有效地提高了审判质量,对法官故意枉法、失职误判等也起到了有效制约作用。

三是审者判,判者责,机制健全,制约有效。在实施法官员额制的同时,各地法院进一步强化和落实司法责任制,以明晰审判组织权限和审判人员职责为基础,不断优化人员配置,落实院庭长办案制度,建立了专业审判团队,既保障法官和合议庭依法独立行使审判权,又充分发挥合议庭成员之间和法官会议、审判长联席会议的制约机制,真正实现了“让审理者裁判、由裁判者负责”,大大提高了审判质量和效率。从近期部分法院委托第三方对法院司法改革进行评估的情况来看,各地法院的申诉信访率、发回重审率和申诉改判率普遍都有明显下降。

四是省级统管,职业保障,队伍稳定,进取性强。本轮司法改革中,另一个十分重要和突出的体制性改革就是司法机关的人、财、物由省级统管,这项改革奠定了“保证公正司法,提高司法公信力”这一司法改革目标的物质基础。一方面,省级统管统一调剂资源,切实解决了辖区法院间人案不匹配,资源配置不平衡,区域待遇差别大等问题;另一方面,省级统管大大减少了法院对地方财政的依赖,不同程度地扫除了地方法院受制当地政府的心理压力,确保司法活动排除干扰。

当前的建议

一是建议法官员额以省为单位定额管理,在本省内各市、区、县横向之间以及省市、区、县纵向之间可根据实际需要进行动态调整。这样做的目的包括:解决案件数量与法官比之间的不平衡,即高级法院或中级法院可以以年度为时间段,在本省或本市内根据案件数量的增减进行法官编制或员额的动态调整;解决由于编制或员额对法官逐级遴选产生的拘束,即高级法院或中级法院可根据法官遴选需要在上下级法院之间进行法官带编制、带员额的交流。

二是尽快制定并公布法官及审判组织审理案件的制约机制。目标有二:一是切实加强案件审理责任制;二是让人民群众了解、明白对法官审判活动的严格制约机制。

三是切实加快配足配强法官助理。员额制实施之后,法官员额不会必然随着案件的增长而按相应比例增长,因此,案件审理效率的提高主要应是依靠高素质的法官助理的协助和必要时通过增加法官助理来实现。因此,法官与法官助理及书记员之间的比例不应一刀切为111121,而是应该根据法官个人能力、效率及其办案的实际情况,灵活为其配置相应比例辅助人员。短期内法官助理可以是法官遴选的来源但不应该是唯一来源。

司法改革已经开始了最艰难的“破冰之旅”,有了一个良好的初战开局,今后还有更多艰巨的战役在等待着我们。我们有理由相信司法改革的春天已经来临,改革的收获季节一定会到来。


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