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人民法院案件“繁简分流”机制建设研究
时间:2016-11-14 17:10:27    作者:肖雯雯    来源:重庆市南川区人民法院

当前,随着我国经济发展进入新常态,新领域、新业态案件日趋多发、复杂,人民法院长期以来面临的“案多人少”矛盾亦在全面深化司法改革的进程中呈现出许多新的特点,一定程度上影响着人民法院整体工作的健康、持续发展,乃至关系到司法改革目标的如期实现。鉴于此,最高人民法院于2016年9月13日发布了《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》,强调依法快速审理简单案件,严格规范审理复杂案件,同时提出推进案件繁简分流、优化司法资源配置的21条具体举措,为今后一个时期全国各级法院深化繁简分流改革指明了方向。笔者作为一名在基层法院从事审判工作的法官,对“案多人少”矛盾有较为深刻的体会,同时对推进案件“繁简分流”亦有着自己的思考和认识。本文旨在笔者自身司法实践经验的基础上,站在一线法官的角度,围绕“繁简分流”的具体内涵及现实意义、推进“繁简分流”面临的现实问题和“繁简分流”机制构建的路径建议等问题,谈一谈自己的认识、看法和建议,以期为人民法院进一步深化“繁简分流”机制建设敬献绵薄之力。

一、“繁简分流”的具体内涵及现实意义

(一)案件“繁简分流”的具体内涵

最高人民法院发布的《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》作为今后一个时期指导全国法院进行“繁简分流”改革的纲领性文件,虽然屡次提及“繁简分流”概念,但却并未对其作出一个明确的定义。笔者查阅相关资料发现,虽然多年前既有法官或学者在倡导进行案件“繁简分流”,但却鲜有人对“繁简分流”的具体内涵进行过明确界定。笔者认为,对事物的概念进行准确定义并非一件可有可无的事情,相反这是我们正确认识事物的开端。鉴于此,笔者认为,在深入探讨“繁简分流”机制之前,有必要对其具体内涵进行概括梳理。

顾名思义,繁即是复杂,简即是简单。因此,从字面意义上讲,所谓“繁简分流”,即是要将复杂和简单分流开来,予以区别对待。结合司法审判工作实际,笔者认为,所谓案件“繁简分流”,即是指在严格遵循客观司法规律和充分保障当事人合法程序权益的基础上,改革案件办理模式和审判方法,通过建立科学的繁简案件区分标准,并辅之以差异化的繁简案件审理规则,实现“简案快审、繁案精审,当繁则繁、宜简则简,简出效率、繁见质量”。换句话说,人民法院推进“繁简分流”机制建设,必须建立在遵循客观司法规律和充分保障当事人合法程序权益的基础之上,其核心在于建立科学的繁简案件区分标准和差异化的繁简案件审理规则,最终落脚点在于通过对复杂案件和简单案件适用不同的审判规则,达到既能对数量上占绝大部分的简单案件高质高效处理,又能通过分流保障争议较大的复杂案件得到公正审理,进而大幅提升案件质量和效率。

(二)推进“繁简分流”的现实意义

党的十八大以来,人民法院司法改革立足于审判权是“中央事权”和“判断权”的权力属性全面推进,司法责任制、法官员额制、人财物省级统管、司法人员履职保障等一系列重大改革,无一不是围绕这一权力属性展开的,目的就在于建设公正、高效、权威的中国特色社会主义司法制度。在此过程中,通过“繁简分流”优化司法资源配置,大幅提升案件质量和效率,对于全面深化司法改革具有重要保障作用。

1.“繁简分流”是缓解“人案矛盾”的有效路径。改革开放以来,随着经济社会生活的发展和人民群众法治意识的提升,人民法院受理案件数量增长了30多倍,但法官人数仅增长了3倍,两者的增长幅度明显不成比例。随着立案登记制的实施、法官员额制的推进和侵权责任法、行政诉讼法等系列法律的制定与修改,“案多人少”矛盾有进一步加剧的倾向。可以说,“人案矛盾”是当前人民法院面临的突出矛盾,也是新一轮司法改革必须直面的现实命题。据最高人民法院公布的数据显示,2016年上半年,全国法院新收案件1002.9万,在2015年受案激增的基础上同比增幅仍然高达18.94%。且在今后的一段时期内,全国法院新收案件数量将呈持续增长态势,执法办案压力不断增大。面对如此严峻的办案形势,法官数量显然不可能在短时期内得到大幅增加,进一步深化内部挖潜自然成为摆在各级法院面前的必由路径。由于全国法院受理的案件有80%以上都在基层法院,而基层法院审理的案件又大多适用简易程序。因此,根据案件难易程度推进“繁简分流”,实现繁案精审、简案快审,进而提升审判质效,是缓解“人案矛盾”的有效路径。

2.“繁简分流”是提升审判质量和效率的重要方法。公正和效率是人民法院永恒的工作主题。简单案件快速处理,复杂案件精细审理,这即符合客观审理规律,又符合司法资源配置要求。随着各类矛盾纠纷的高速增长,司法的作用得到前所未有的凸显,越来越多的社会利益冲突需要通过司法渠道加以解决,人民群众日益增长的司法需求与人民法院司法能力不足之间的矛盾也随之愈发突出。如何借力司法改革实现审判体系和审判能力现代化,进而大幅提升案件审判质量和效率成为人民法院必须作答的时代命题。这就需要人民法院大力推进案件“繁简分流”改革,根据案件繁简建立差异化的审判运行机制,大幅提高审判资源生产效率。同时,在推进“繁简分流”的过程中,不能一味“求快”,即不能为了追求司法效率而让司法公正大打折扣,必须始终把“质量”放在首位,即要在充分保障司法公正的前提下最大可能的追求司法效率,实现质量与效率“两提升”,全面促进审判体系和审判能力现代化。

3.“繁简分流”是满足群众多元司法需求的关键举措。当前,司法改革正在向着纵深推进。习近平总书记多次强调,“要把是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感,作为改革成效的评价标准。”现实中,人民群众的司法需求呈现出多元化趋势,既希望人民法院充分保护当事人程序权益,又希望司法程序设计不要过于复杂;既希望纠纷案件得到快速处理,又希望裁判结果绝对公正;既希望司法彰显足够权威,又希望司法尽可能亲民;等等。同时,社会公众对不同类型的案件也表现出不同的司法需求,例如,对于简单案件,往往更多的是希望人民法院快速处理,提高效率;而对于复杂案件,则往往更希望人民法院严格程序,确保公正。因此,深入推进案件“繁简分流”改革,根治一些法院存在的繁简不分、简案办不快、繁案办不精等问题,是满足人民群众多元司法需求的必要选择。 

4.“繁简分流”是全面深化司法改革的有效切入口。与美国、日本等国法官年人均办案量数百件甚至上千件相比,我国法官的年人均办案量似乎并不算多;同时,从每10万人拥有法官的数量来看,德国24.46个、美国10.59个、日本2.73个,我国14.4个,似乎也并不算少。据此,有人开始质疑我国的“案多人少”矛盾是个伪命题。对此,我们应该从各国受理案件的类型、诉讼程序、司法成本、统计口径等方面辩证地看待这个问题,不能只看数据统计表象。例如,从结案数来看,美国法院立案审理的案件中半数是交通违章案件,而这些案件在我国仅属于公安机关处理的轻微治安案件,因而根本不会统计到法院结案数之中,但这些案件却是数量庞大、处理难度小的类型;又如,从案件审理主体来看,美国法院为法官配备了相当充足的辅助人员,大大提高了审判效率,而我国法官与书记员之比才勉强达到1:1。因此,我国“案多人少”矛盾并非伪命题,而是客观存在的。同时,我们也应当看到,审判机制不科学、司法资源配置不够优等问题,也是制约我国审判效率提升的重要因素。为此,人民法院应当坚持问题导向,以深入推进案件“繁简分流”改革为重要切入口,全面推进各项改革举措的落地实施,从而最大限度的释放法官办案潜力。

二、推进“繁简分流”面临的现实问题

(一)缺乏明确的繁简案件区分标准

虽然最高人民法院在《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》明确提出,要将案件的事实繁简程度、社会影响大小、法律适用和裁判结果的指导意义等方面作为划分繁简案件的主要考虑因素。我们暂且不论该规定本就较为概括,难以直接适用,而且一个案件的繁杂程度、社会影响大小、法律适用和裁判结果的指导意义等往往都只有在开庭审理之后才能做出准确判断,但是“繁简分流”机制却需要我们在案件审理前的立案环节即对案件繁简进行区分。司法实践中,人民法院区分繁简案件通常都是通过对立案材料的初步审查来进行的,具有较强的主观性质,时有“简案不简”的现象发生。由此可见,缺乏科学的繁简案件区分标准是制约“繁简分流”机制广泛运用的关键问题。 

(二)缺乏合理的繁简案件考评机制

由于缺乏科学的繁简案件区分标准,使得合理的繁简案件考核评价办法也难以制定。在缺乏科学评价机制的状况下,如果按照目前这种仅作形式审查即作繁简区分的操作模式,必然导致许多“简案不简、繁案不繁”的现象发生,无法科学评价法官审理繁简案件的实际工作量,进而导致考核不公,引起法官群体对法院管理层的埋怨和不满。鉴于此,一些法院领导通常会产生这样的认识,既然无法对繁简案件进行科学界分,也无法对法官审理繁简案件的实际工作量作出合理评价,那么为了避免划分标准不科学而产生新的内部矛盾,索性暂时就不搞繁简分流。现实中,很多法院也的确如此,即便是为了响应上级法院号召喊出了“繁简分流”的口号,但也只是在形式上推动此项工作,改革内容并不十分彻底。由此可见,缺乏合理的繁简案件考评机制也是制约“繁简分流”机制有效落实的重要因素。

(三)缺乏专业的繁简案件审判团队

随着经济社会的不断发展,专业化、精细化的分工模式已逐渐成为现代社会各个领域劳动分工的主流,这种分工模式不但有利于劳动者在特定领域快速积累经验和提升技能,还有利于从事专项作业的劳动者改良工具和创新方法。对人们法院而言,对数量多、影响大、专业性强的案件实行专门化、精细化审理,既可培养相关领域的专家型法官、传承审判经验,又可提高相关类型案件的审判质量和效率,真正实现“简案快审、难案精审、简出效率、繁见质量”。尽管如此,但现实中很多法院的审判团队配置模式仍然停留在传统庭室格局的层面上,并未根据案件繁简或者类型差异进行区别化处理,一些法院虽然专门成立了“速裁庭”,但其职能集中在调解和小额诉讼程序案件审理方面,除此之外并未进行更深层次的细分,离案件“繁简分流”机制提出的精细化审判要求尚有一定距离。在这种传统审判资源配置模式下,即便人民法院对案件繁简进行了有效划分,审判效果也会因为法官精力不够集中、专业化程度不够而大打折扣。因此,缺乏专业的繁简案件审判团队也是制约“繁简分流”机制效果发挥的重要因素。

(四)缺乏系统的繁简案件裁判指引

虽然最高人民法院在《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》中明确提出要推行裁判文书繁简分流,要求各级法院根据法院审级、案件类型、庭审情况等对裁判文书的体例结构及说理进行繁简分流。同时,还提出要完善审判管理,剔除不符合审判规律、不利于人民法庭工作开展和容易产生错误导向的管理考核指标。但是,由于该意见刚实施不久,且又受到繁重审判任务分担精力的影响,截止目前还鲜有法院出台了裁判文书和庭审活动繁简分流的具体指引,裁判文书究竟应该如何简化、庭审活动又可如何省略等等都还是一个个的问题。在这种缺乏明确裁判指引的情形下,加之受制于传统观念束缚,一线法官往往不敢轻易尝试对司法审判活动进行简化创新,进而导致案件繁简分流得不到一线法官们普遍化地响应。不难看出,缺乏明确的繁简案件裁判指引同样是制约“繁简分流”机制被迅速推广适用的重要原因。

(五)缺乏科学的审判事务分工模式

司法责任制改革背景下,由法官和司法辅助人员组成的办案团队既是办案责任主体,也是基本管理单元,其配置模式及运转效率直接关系到法院执法办案工作的质量和效果。笔者调研法院,当前形势下,法官所面临的各项事务异常繁多,工作头绪也尤为繁杂,很多法院的法官既要负责审判,又要负责送达,还要负责卷宗归档,审判辅助性事务占据了法官大量精力,让法官无法集中主要精力高效从事审判核心事务,法官精力不足的直接后果便是让一些本该迅速出清的简单案件大面积积压,严重制约了案件处理效率,进而失掉了施行案件繁简分流机制的有机土壤。故,缺乏科学的审判事务分工模式亦为制约“繁简分流”机制健康发展因素之一。

(六)缺乏先进的信息技术作为支撑

在“互联网+”时代,信息技术是先进的生产力,是未来社会发展不可阻挡的趋势,谁能率先掌握、灵活应用,谁就能掌握工作的主动权。同样,对人民法院而言,信息技术也可以为审判执行工作插上腾空翱翔的双翅,通过研发相关智能辅助办案应用,大幅提高工作处理质量和效率。同样,对于繁简分流来说,用不用信息技术也有天壤之别,如果没有强大的信息技术手段作为支撑,我们的繁简分流只能是停留在“刀耕火种”的原始阶段,根本无法充分发挥其应有效能。但是,纵观各地法院具体实践,目前各地法院在庭审智能记录、卷宗智能归档、文书智能草拟、案例智能剖析等相关领域的信息化应用还处于初级探索阶段,远没有达到“智能化”程度,对法官办案的智能辅助作用还有很大的提升空间。因此,可以毫不犹豫的说,缺乏先进的信息技术支撑也是制约“繁简分流”效果发挥的一大要素。

三、“繁简分流”机制构建的路径建议

(一)把握“繁简分流”的基本原则

1.遵循法治原则。十八届四中全会提出建设中国特色社会主义法治体系和法治国家的总目标。法治的地位和作用被置于前所未有的高度,对司法提出了新命题和新要求。作为国家治理的重要手段,司法的法治化是实现这一目标的必由路径。司法的法治化必然要求法院工作的法治化,进而要求“繁简分流”的法治化。最高人民法院《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》明确提出,要“遵循司法规律推进繁简分流,科学调配和高效运用审判资源,依法快速审理简单案件,严格规范审理复杂案件,实现简案快审、繁案精审。”显然,严格遵循法治是我们推进案件“繁简分流”必须始终坚持的首要原则。具体而言,一方面要严格遵循法律和司法规律来开展案件“繁简分流”活动,另一方面要通过相关规则设计确保“繁简分流”权沿着法治轨道运行。

2.程序规范原则。在当前开放、透明、信息化的新形势下,网络的聚焦和放大效应使得法官办案过程中的任何瑕疵、裁判文书上的任何差错、法律适用上的任何问题,都可能被无限放大,成为引发当事人,甚至社会公众对人民法院工作不满意的焦点。推进案件“繁简分流”机制,不可避免会对一些程序性事项进行简化处理,如果处理不当、释明不到位,很容易引起当事人的不满。轻则影响个案裁判效果,重则伤及司法权威和公信。因而,在推行案件“繁简分流”的过程中,必须小心谨慎,严谨务实,有针对性地加强规范化建设,不能因为推行简单案件的程序简化措施而对当事人的合法程序权益造成损害,要通过规范确保质量,通过规范提高效率,通过规范梳理权威和公信。

3.质效并举原则。“简案快审”的基本思路就是以方便当事人诉讼和法官办案为原则,充分优化整合有限的司法资源,通过集中优势资源对大量简单案件进行快速审理和及时出清,避免人力、物力、财力及时间的闲置和浪费,从而防止程序损耗,最大限度的提升司法效率。但正如前文所述,在推进“繁简分流”的过程中,不能一味“求快”,不能为了追求司法效率而让司法公正大打折扣,而必须始终把“质量”放在首位。因为,没有质量的效率等于无效率,非但不能利于纠纷解决,反而可能导致大量冤假错案和信访事件发生,最终导致司法资源的大面积消耗。因此,推进案件“繁简分流”必须要在充分保障司法公正的前提下最大可能的追求司法效率,做到质量和效率并举。

(二)掌握“划分繁简”的基本要素

在推进案件“繁简分流”的过程中,何谓“简单案件”、何谓“复杂案件”,是必须加以厘清的关键基础性问题。唯有明确了繁简案件的具体划分标准,才能对法官办理繁案和简案的实际工作量作出科学评价,进而调动各方面的办案积极性,切实推动矛盾纠纷的高效化解。按照我国《民事诉讼法》之规定,人民法院确立一审民事为简单案件的标准是:“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”。然而,由于前述规定较为抽象,且收判断人的主观认识影响较大。因此,从严格意义上讲,“简单案件”并非一个内涵和外延十分明确的概念,这也导致司法实践中不同法院在划分案件繁简时往往有着不同的标准,有结合争议标的和具体案由确立的,也有通过列举方式确立的,还有通过排除方式确立的等等。总起来讲,这些划分方法各有利弊。事实上,一些案件虽然形式上看起来简单易审,但是由于当事人采取的诉讼策略不同或者在不同阶段行使不同的诉讼权利,往往容易导致案件复杂化。因此,我们在确立民事案件“繁简分流”标准时,难以采取单一的方式界定。我们通过调查分析发现,通常情况下,当事人对事实没有争议或者争议较小、当事人权利义务关系较为明确、当事人争议仅涉及程序性事项不涉及实体权益的案件较为简单,可以适用简案快审。例如,买卖、承揽合同关系引发的货款纠纷、债权债务关系明确的民间借贷纠纷、金融借款合同纠纷、租赁和居间合同中涉及费用追索的纠纷、小额劳动争议纠纷、工伤赔偿纠纷、交通事故赔偿纠纷、水电气费纠纷、物业费纠纷、相邻关系纠纷、所有权确认纠纷、股东知情权纠纷、不涉及夫妻共同财产分割和共同债务承担的离婚纠纷等等。故,我们认为采用归纳加列举的方式作为判断规则或标准更趋合理。

(三)推进“繁简分流”的基本方法

1.配套合理的繁简案件考核机制。“工欲善其事必先利其器”。案件“繁简分流”机制要求我们将简单案件和复杂案件区分开来归类办理,受到人类趋利避害的天性影响,法官对专门审理简单案件的积极性较高,而对专门审理复杂案件的积极性极低。因此,要让案件“繁简分流”机制真正发挥效能,就必须充分调动全体办案人员的工作热情和智慧,让简单案件和复杂案件都有人愿意且乐意办理。反观历史,农业经济的高级合作社和人民公社化阶段,由于高度集中的劳动方式和分配中的平均主义,严重影响了农民生产的积极性,农村经济的发展受到约束。家庭联产承包责任制的推行,纠正了长期存在的管理高度集中和经营方式过分单调的弊端,使农民在集体经济中由单纯的劳动者变成既是生产者又是经营者,从而大大调动农民的生产积极性,较好地发挥了劳动和土地的潜能。当前,不少法院面临的形势和采取的管理模式与前述人民公社化阶段有相似之处,法官虽有绩效考核,但往往没有考核到岗到人,在基层法院中,类似人民公社时期农民吃大锅饭的情形还大量存在,这极大影响了办案人员的工作积极性。因此,推进案件“繁简分流”,必须彻底抛弃“吃大锅饭”的传统考核模式,要在深入研究繁简案件工作量差异和换算标准的基础之上,建立健全考核到岗、考核到人的差异化业绩评价制度,实事求是、科学有据地设计工作评估指标体系,合理评价法官及司法辅助人员办理繁简案件的实际工作量,进而调动各方面人员的工作积极性,彻底杜绝“拈轻怕重”、“滥竽充数”的现象发生,大幅提高司法生产效率。

2.培育专业的繁简案件审判团队。“正规化、专业化、职业化”既是人民法院加强队伍建设的内在需要,也是全面提高审判效率的重要方法。推进案件“繁简分流”,应当根据法官办案能力、审判经验及专业特长等因素,以及案件不同类型确定审理类型化案件的专业化审判组织,确定专门审理简单案件与复杂案件的审判人员,有条件的法院还可以成立“速裁庭”,并配备专门力量专司繁简案件审理。集中审理的主要目的是为了保证“简案快审”,因为倘若案件划分繁简后还是继续采取分散审理模式,非但不利于构建贯穿全审判流程的速裁机制,而且由于各业务庭同时既有速裁案件又有普通案件,往往使得速裁案件不能及时处理,最终失去了速裁改革的意义。同样,如果每个业务庭设立专门的法官办理简单案件,则同一庭室法官之间的工作量无法平衡及难以进行业务考核。因此,打造专业化的审判团队是确保案件“繁简分流”机制作用发挥的必然要求。

3.建立系统的繁简案件裁判指引。推进案件“繁简分流”机制建设,不能仅止步于相对固定人员审理类型化案件的初级阶段,还要在裁判规则梳理、典型案例打造和审判经验传承等方面加大工作力度,通过建立系统而规范的繁简案件裁判方法、技巧和规则,为法官办理类型化案件提供更多参考和指引,进而提高案件质量和效率。具体而言,就是要在坚持依法裁判和充分保障当事人合法权益的基础至上,勇于打破传统思维束缚,探索建立系统的简单案件庭前程序流程化、调解审判一体化、法庭调查提纲化、庭审记录数字化、裁判文书简洁化等工作机制。例如,一些法院对于适用小额诉讼程序审理的民事案件,采取“门诊式”庭审方式,集中时间对批量案件快速审理。又如,一些法院对于道路交通事故等诉讼要素相对集中的民事案件,实行“要素式”庭审方式,通过根据固定类型的一般案件的特点归纳出相对固定的庭审要素,以此引导当事人进行举证和陈述,将原来法官从当事人繁杂的陈述中寻找需要调查要素的模式,转变为当事人根据庭审要素进行举证和陈述的模式。再如,一些法院对简单民事案件推广的令状式、表格式裁判文书,探索裁判文书自动生成机制,简化说理。

4.研发先进的智能辅助办案应用。现代信息技术为我们进一步拓展“繁简分流”机制效能和保障“繁简分流”机制运行效果提供了现实可能。因此,在推进“繁简分流”机制建设的过程中,人民法院应当牢固树立信息化意识,广泛开展信息化建设的需求调研,汇集法官、当事人的应用需求和实践反馈,并以此为据不断创新和丰富“繁简分流”机制的内涵和外延。要依托人民法院数据云中心,通过大数据运算为类型化案件的裁判要素梳理、裁判规则提炼和裁判尺度统一等提供保障。也要通过云计算方法,为类型化案件的数据分析提供智能辅助,进而为审判业务条线进一步做好类型案件裁判指引分析奠定基础。同时,还要通过案件流程管理,加强对繁简案件审理过程的实时监督检查、催办督办和跟踪管理,并实现审判流程的全程留痕。

结语

民事诉讼“繁简分流”机制的出现和发展是司法改革应对现实司法需求的必然结果,也是缓解“司法供需失衡”矛盾一剂良药。在全面深化司法体制改革的大背景下,“繁简分流”已不是“要不要”的问题,而是“怎么办”的问题。唯有正确认识“繁简分流”的内涵和外延,全面掌握推进“繁简分流”的方法和技巧,才能充分发挥“繁简分流”机制之功效,实现案件质效和效率同步提升。


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