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少数民族边疆地区基层法院队伍建设研究
——以包头市昆都仑区人民法院为样本
时间:2016-08-17 10:12:34    作者:权静    来源:内蒙古包头市昆都仑区人民法院

【摘 要】

我国正处于社会转型期,少数民族边疆地区矛盾多种多样,能否建立一支高素质的法官队伍直接关系到边疆地区的社会稳定与和谐。本文以包头市昆都仑区人民法院法官队伍建设状况为样本,重点分析在应对审判压力时队伍建设存在的短板并提供行之有效的建议。

【正文】

少数民族边疆地区的基层法院直接关系到党和国家的法律政策民族地区的贯彻和实施,关系到民族自治地方的民族团结和民族地区社会的稳定。而法官队伍则担负着维护法律公平正义、保障公民基本权利、宣扬社会主义法治理念的重要职责,是政法队伍的中坚力量。在司法体制改革的大背景下,法官队伍建设既面临着难得的发展机遇也面临着前所未有的困难和严峻挑战。当务之急是探索一条适合少数民族边疆地区法官事业科学发展之路,促进民族地区民主法治建设。

一、包头市昆都仑区人民法院队伍建设的基本情况

我院地处包头市的中心城区,辖区人口72万,面积301平方公里,核定内设机构17个。政法专项编制数为127人,实有干警120人,核定内设机构17个,领导职数7个(其中正科4个,副科3个),非领导职数36个(其中主任科员7个,副主任科员29个)。我院现任领导班子7人,4女3男,均为本科及以上学历,无少数民族。现有政法专项编制120人中男干警47人,女干警73人。35岁以下51人,36岁至49岁45人,50岁以上24人;党员90人;少数民族28人(蒙族21人,满族5人,回族1人,达斡尔族1人)。本科以上学历115人,政法类专业110人,占干警人数的95.7%。辖区内既有包钢等特大型国有企业,也有包商银行、中国工商银行等金融企业,还有一批势头正劲的中小企业,经济发展活跃,审执工作压力较大,近五年来,受案量年均增幅高达30%。2015年共受理各类案件9340件,审结7846件,同比分别上升23.7%和16.8%,两年内受案增幅达43%,创下历史最高,一线法官年人均受案183件,居全市法院之首。2016年受案量仍呈高速增长状态,自1月至今已受理各类案件5532件,预计全年受案总量将突破15000件。审判压力空前、人员编制不足、法官断层严重、队伍结构不合理、经费保障不足等都严重制约着少数民族地区基层法院的健康发展,严重阻碍民族地区法治进程。 

二、少数民族边疆地区基层法院队伍建设中存在的问题

近年来,各地基层人民法院队伍建设都取得了一定的成绩,但是,由于体制、机制等历史原因,区位、人文等社会原因,在当今市场经济条件的影响下,边疆少数民族地区基层法官队伍建设有着其独特性。既要与边疆经济文化发展、少数民族人民群众要求相适应,又要响应和追随先进法院队伍建设的发展脉络。通过对包头市昆都仑区人民法院队伍建设的基本情况进行分析,主要存在以下几个方面的问题:

(一)行政化倾向明显,难以培训职业法官

我国现行的法院管理体制实行的是以地方党委领导为主、上级法院领导为辅的双重领导体制,即法院主要是受地方党委的领导,向地方党委报告工作,同时受地方人大的监督。上级法院主要在审判工作、队伍建设等方面进行管理。在这种管理体制中,地方党委起决定性的作用。实行以地方管理为主的体制有地缘优势,能保证管理的时性和有效性,但从实践中看,这种体制也存在一些明显的弊端。审判的专业性、司法的公正性及法官的职业化均受到影响。法院的工作主要就是审判,但由于法院参与地方各项工作过多,牵制了法院很大的精力。同时,由于行政权的扩张及习惯思维的影响,常常把法院与政府的一个职能部门同等看待。以致有的法院领导经常忙于应付当地党委政府的各种会议。地方搞文明创建、行风评比,法院都不能例外,使法院难以集中全力开展审判工作。另外,地方各方面直接插手及影响法院案件审判工作的事情却时有发生,使得法院在上级的压力下审判独立工作难以进行。再者,在法院与权力机关的关系上,要正确理解宪法所规定的“司法机关应向人大负责”,这种负责是指通过严格执行人大制定的法律,努力作到裁判的公正,从而实现全体人民的意志和利益。在现有体制下,法官管理与行政机关的公务员一样,参加公务员考试、由同级政府的人事部门进行管理,导致了行政权领导、管理司法权的既成事实。一方面,通过进入法院的人员很多不具有法律背景,法官队伍不够专业; 另一方面,法官要同公务员一样参与评比、考核,导致法律权威缺失。即使在《法官法》实施后,法官的级别也以其公务员等级换算而来,法官的职级、待遇、考核、品行等往往受地方党委、政府掣肘,司法监督固然能够有效,但法律与法官毫无地位可言。目前,随着司法改革的推进,法官职级套改工作已经陆续开展,但是从牵头到实施,脱离行政力量仍是寸步难行。

(二)人员构成复杂多样,资源配置不甚合理

少数民族边疆地区的基层法院由于受到编制等多方面因素限制,人员构成复杂多样,规范管理难以落实。以昆区法院为例,从人员稳定性上看,由于少数民族地区基层法院地处偏远边疆,经济不发达,干警待遇较差,法院竞争力较弱,人才选择面较窄,无法吸引和引进少数民族优秀的人才,部分少数民族地区因为较为偏远,招考时报名人数甚至都达不到开考比例,双语法官更是“一将难求”,目前昆区法院仅有两名双语法官。为缓解结案压力,不得不聘用大量人员。目前,除120名政法专项在编人员外,还有60余名聘任制书记员,分配至各业务庭室及综合部门从事书记员、文字综合、网络管理、司法警察等辅助性工作。由于这些人员的工资主要是由院里负担,但是基层法院经费有限,导致聘用制人员待遇长期偏低,难以留住人才。往往是刚刚培养出一个熟练人手就另谋高就,频繁招录、频繁调配、频繁流失已成常态。随着员额制改革的推进,一些具备发展潜力的年轻法官也将面临“就地卧倒”的局面,为了谋求发展已有部分人员选择辞职、另谋出路。从年龄构成上看,断层问题也极为明显。内蒙古地区从1996年至2006年长达十年的时间,没有公开招录司法人员,2007年开始招录后正式干警总数虽增长了50余名,但是基本上是30岁以下的年轻干警,社会阅历、工作经验均有限,难以立即胜任复杂的审判工作。而原有法官许多都出生于60年代,已经年逾50岁,大多是法学专业出身,也没有通过司法考试,无论从知识构成还是工作精力都难以胜任高强度的审判工作,很多长期工作在一线的老法官纷纷要求调入综合部门,一线办案人员数量受到影响。从性别比例上看,司法人员招录考试时未对性别予以合理考量,导致女性干警过多,男女比例严重失调,在昆区法院,连执行局在内几乎都是女干警,面对日益严峻的司法环境,女干警相较于男干警压力更大。

(三)法院培训力度较小,整体素质亟待提升

少数民族边疆地区基层法院学习机制不够健全,缺少固定的培训基地和培训机构,学习培训常常缺少针对性和系统性。基层工作任务量大,培训经费欠缺,保障机制不健全。用于培训学习经费少,外出学习机会少、时间短,庭审程序和庭审用语急需规范,法官素质亟待提高。基层法院的法官很少有机会参加最高人民法院举行的各项培训。其他培训机会,基层法院能去参加的机会也很少,法官接受教育培训的法定权利得不到真正落实,与他们所承担的繁重工作应加快知识更新的客观需要不相适应。因此大学生到法院后,全靠老法官当师傅引导着边干边学,自己摸索着从实践中学。另外,培训缺乏结合基层实际,缺乏针对性,不注重技能培训。据统计,全国法院受理的各类一审案件,80% 以上由基层人民法院审理,且案件具有数量多、涉及面广、纠纷小、处理繁杂等特点,从婚姻家庭到邻里纠纷,从借款纠纷到损害赔偿,从劳动争议到企业破产,社会生活、经济活动中涉及到的各方面矛盾、纠纷基本都会发生在基层,基层法官急需学习审判技能技巧。繁重的审判工作也使领导很难安排法官脱产培训,这是基层法院法官参培少的另一个重要原因。

(四)法官待遇普遍较低,人才流失十分明显

当前,我国经济实力迅速提升,少数民族边疆地区的经济水平有了极大提高,但是相对于较发达的地区,少数民族边疆地区基层法院的物质保障仍较为匮乏。法官职业素质要求高,任职条件要求严,但工资福利及职务保障却实行与公务员统一的标准,高要求与低保障形成的矛盾十分突出,造成司法人才流失现象较为严重。在基层,法官所享受的工资待遇不要说与律师、法律顾问等其它法律相关职业相比,就与公安干警的待遇相比,人均月工资相差就近数百元,同是政法机关,同一级别的法官与警察工资却不尽相同。同样是一个城市的法官,包头高新区法院受案量仅为昆区法院的30%,却因享受高新区补助使其工资为昆区法院法官的2倍,差距达4000余元。法官待遇低直接导致法官的社会尊严低,法官的职业风险与社会尊严并不对等。基层法院干警工资收入较低,并且由于干警的福利待遇过于微薄、人才的引进政策、现行公务员考试制度等因素,少数民族边疆地区基层法院存在外地干警较多现象。昆区人民法院约有30%的干警都非本土人士。为了解决外地干警的住宿、食宿、情感寄托等生活问题,法院在从优待警上的投入也颇有压力。少数民族边疆地区经济相对落后,工资水平偏低,交通相对不便,物资相对匮乏,经济收入和工作付出往往不能成正比。经济上的拮据也往往让干警生活困难,十分清贫。与此同时,少数民族边疆地区基层法官的职级待遇落实难,有相当一部分从事审判工作达二十多年的老审判员仍然是科员级,庭长、副庭长也都是科员级,副院长才达到副科级,有的副院长工作十余年才享受虚职正科级待遇法官等级与职务不能很好挂钩,社会地位与工资待遇都相对较低。年轻法官要想落实职级待遇更难。个别干警付出得不到回报后就调往条件相对优越的单位,有的甚至改行转业,造成少数民族边疆地区人才的流失。若基层法官的政治、经济待遇长期落实不了,必将严重影响工作积极性和基层法官队伍的长远稳定。

(五)审判压力逐年增大,法官身心健康受到影响

从收案数量及当前中国法治进程来看,人们法律意识、维权意识不断增强,案件数量逐年增多,而法官的年增长速度远不及案件的年增长速度,使基层法院干警长期超负荷工作,不堪重负。少数民族地区长期存在多民族混居、联姻等融合交叉的状况,许多民事纠纷处理不当便会引起民族情绪,影响民族融合,造成不良的社会影响。法官在处理涉及民族问题的土地纠纷、财产纠纷、婚姻问题等案件时倍加小心,既要维护当事人合法权益,又要处理得当,无形中压力更是增加。少数民族边疆地区基层法院面对的社会公众是最基层的群众,文化程度相对较低,法律知识相对欠缺,维权方式相对粗暴,部分当事人滥用诉讼权利,扰乱审判工作秩序,对办案人员出言不逊,甚至恶意制造涉诉信访案件和群体性事件等。网络、电视、报纸等媒体舆论监督有时过于干涉司法公正,不能起到合理导向作用,往往给基层法院干警很大压力。基层法院的信访压力特别大,尤其各级相关部门的督办案件、重点信访案件直接面向每位法官,压力巨大。由于审判力量不足导致有些工作无法落实到位,在干警分配上已是捉襟见肘,而各项任务却日趋繁重。在每年的体检中,发现许多干警患有颈椎病、腰椎病、高血压、糖尿病、脂肪肝等各种疾病,严重影响了干警的身体健康。少数民族地区医疗保障体系不够健全,医疗设施相对落后,看病就医难,干警身体整体状况令人担忧。

三、对少数民族边疆地区基层法院队伍建设的几点建议

(一)深化司法改革

加快推行审判权独立运行机制,落实人、财、物省级部门统一管理,减少当地行政任务和各种测评评议,保证司法与行政各司其职。在实行员额制改革时,要充分考虑到少数民族地区地广人稀、物质装备落后、办案成本较高、人才引进困难、人员断层严重等现实因素,在员额配比率上要适当倾斜,创造条件让更多的人才留在办案一线,新老互助、逐步过渡。不要人为造成工作困扰,让千辛万苦引进的人才白白流失。

(二)加快人才培养

国家应当加大投入,从基础教育和高等教育两个环节对少数民族法官的培养给予倾斜和扶持。对同意回乡定向就业的少数民族边疆地区生源,应当在录取政策上有更大的优惠。对现有法官充分利用区内高校,给予高质量、系统化、常态化的在职培训,提供专项资金和培训时间予以支持。对于一些多年在法院工作的工勤编制、事业编制、合同编制、无编制人员建议以特别考试转为司法行政编,促进法院更好地合理使用人才。

(三)努力提高法官待遇

保障法官的工资收入、住房、就医及职级等基本待遇,至少一个地区法官的工资待遇接近,使其劳动付出与获得成正比。增强法官职业的荣誉感和吸引力,吸引更多的优秀人才加盟法官队伍,减少和避免法官队伍的人才流失。要统一建立法官健康档案,定期检查身体,有严重疾病的干警给予补助,并实施带薪休假、定期疗养等机制。

结语

队伍建设是法院的永恒主题,是树立“忠诚、为民、公正、廉洁”政法干警核心价值观、提高司法公信力的先决条件,基层法院要以对党和人民高度负责、对司法事业高度负责、对广大干警高度负责的精神,坚持不懈地抓好队伍建设,要始终坚持人民法官为人民,努力建设一支让党放心、让人民满意的高素质法院队伍,为民族的团结繁荣、边疆的稳定发展而努力奉献。


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