民事诉讼委托代理对保障当事人诉讼权利和实体权益发挥着重要作用，成为诸多当事人“打官司”的优先选择项，但在审判实践中，诉讼代理人不当代理甚至损害被代理人权益的现象亦时有发生。安徽省宣城市中级人民法院为此开展专项调研，以该市2010年至2013年10月民事诉讼代理情况的统计数据为依据，实证分析诉讼代理乱象的具体表现及成因，以期针对规范民事诉讼委托代理行为提出合理化建议。

一、辖区内民事诉讼委托代理的基本情况

2010年至2013年10月，全市两级法院共审结民事案件47981件，委托代理人参与诉讼率达75%以上，其中宣城中院2013年1-10月受理的一审案件中代理人参与率高达96%。当前的民事诉讼代理呈现如下特点：

1．律师居诉讼代理市场主体地位，且保持上升势头。随着当事人对法律服务质量、诉讼预期效果的期待越来越高，律师作为专业度、社会认可度、信誉度相对较好的主流群体，其占有的诉讼法律服务市场份额逐年增多，其中2012年律师代理占民事诉讼代理的7成。

2.基层法律服务工作者为民事诉讼代理的重要补充力量。法律工作者贴近基层，收费相对低廉，熟识本地风土人情，具有律师代理不可比拟的优势，是民事诉讼代理不可或缺的一支生力军，2010年诉讼代理总量与律师代理平分秋色，但近年来较之以往呈下滑态势，且波动的幅度较大。以辖区内宁国市法院的统计数据为例，2013年法律工作者的代理案件数仅为律师代理的38.6%。

3．公民代理人身份多元，代理案件类型相对集中。公民代理人主要有三类：一是单位员工，如保险公司和一些大型企业的法务人员，此类占公民代理的一半以上；二是当事人的近亲属；三是社区、单位、社会团体推荐的人，一般仅为个别案件提供法律服务，民事诉讼法修订后经推荐的公民代理数呈上升趋势。公民代理总量不超过一成，案件类型集中为机动车交通事故责任纠纷、劳动争议、民间借贷纠纷三类案件。

二、民事诉讼委托代理中存在的问题与乱象

1．对民事诉讼法规定的公民代理人资格把握不统一。其一，对“当事人的近亲属”范围界定不一致，衡量尺度或严或宽；其二，对“当事人所在社区、单位推荐的公民”，审查时流于形式，无法对推荐事由作实质性审查；其三，对“有关社会团体推荐的公民”难以把握，个别公民持社会团体推荐函长期或频繁从事诉讼代理甚至有偿代理，俨然成为职业代理人。

2．部分委托代理手续不规范。一是当事人在授权委托书上签名或捺印的真实性难以甄别，特别是在当事人囿于主客观原因不到庭的情形下，人民法院往往无从查实签名或捺印是否为当事人的真实意思。二是代理权限不明确或不确定。有的授权委托书仅填写“全权代理”，无具体授权内容；有的诉讼代理人自行填充、补充或更改代理权限，授权范围难以确定。三是律师、法律工作者提交代理函件不及时、不规范。有的仅提交当事人的委托书，未及时提交代理公函；极少数代理人违规使用《出庭专用函》影印件参加诉讼，函件不真实或违规收取费用。

3．部分委托代理人诉讼行为不规范。一是为双方代理。个别代理人在诉讼前为原告方收集证据、代写诉状、代办起诉手续等，在进入诉讼程序后，又接受被告方委托作为其诉讼代理人，并利用原告方的信任套取对原告不利、而对被告有利的证据，引起当事人矛盾激化。二是“错位”代理。一些基层调解工作者，在人民调解阶段担任纠纷调解员，在民事诉讼中又担任纠纷一方的诉讼代理人，使另一方当事人处于不利地位。三是代理不尽责。有的代理人业务多，接受委托后对案件不收集证据、不研究案情，出庭准备不充分，或指派其助理或临时转委托他人出庭，不能充分维护委托人权益。四是超越、滥用代理权。例如未经特别授权而代为当事人处分实体权利；操纵当事人本人不出庭，在诉讼中大包大揽，以其个人意志代替当事人意愿。五是参与虚假、恶意诉讼或妨害诉讼。如冒用原告名义起诉，制造虚假案件，骗取法院裁判；串通、指使当事人提供伪证，授意当事人不出庭干扰法院查明关键事实。

4．个别案件存在违规代理现象。一是买断案件。即代理人事先向原告支付一定款项（折扣价），原告将其相应实体权利私下转让给代理人，并配合提供相应手续，代理人以原告名义起诉，但实体权利实质已转由代理人享有。二是私自代理。个别代理人私下办案，利用PS等科技手段在公函上拓印单位公章，以达到既代理诉讼，又逃避所在单位监管、私自收受代理费的目的。三是滥收代理费。例如高于行业收费标准约定代理费、收取代理费不出具票据、巧立名目收取费用等。

三、民事诉讼委托代理乱象的成因分析

1．立法层面— 法律规定不明确，与现实脱节。我国民事诉讼法对委托代理尤其是公民代理的规定较为原则，且没有设置禁止性条件，操作性不强。律师法对律师的职业道德、执业禁止和执业行为作出了详尽规定，但对于法律工作者和公民代理，尚缺乏严格意义上的法律规范，尤其是对一些职业公民代理人缺乏有效的法律规制。

2．市场机制层面— 法律服务行业尚未形成良性、有序竞争。由于缺少配套制度的约束，为争取案源，追逐代理费用，特别是风险代理费，律师之间、律师与非律师之间的不正当竞争现象难以避免，职业公民代理人则完全破坏了法律服务市场的严格准入原则，加剧了竞争市场的无序状态，致使一些素质不高的代理人长期“混迹”于诉讼活动当中，既耗费了当事人的人力、财力，浪费了司法资源，也扰乱了正常的司法审判秩序。

3．司法行政层面—主管部门对法律服务市场的管理跟进不足。司法行政部门设立有律师管理科、基层工作科和法律援助管理科，分别对律师、法律工作者、法律援助工作实行归口管理。从机构设置上看，对公民代理的监管明显缺位；从监管标准看，对律师相对严格，对法律工作者相对较宽；从现实需要看，法律援助资源有限，不能满足群众日益增长的法律服务需求，为诉讼“掮客”和公民有偿代理提供了滋生的土壤。

4．司法审判层面—人民法院缺乏积极有效的应对措施。对诉讼代理，人民法院主要以个案审查、形式审查为主。一是审查标准不严。对于有问题、有瑕疵的代理，经常从便民角度考虑给予当事人、代理人事后补正的机会，导致当事人或代理人对规范办理代理手续的重要性认识不足。二是对违规代理审查不力。如对参与诉讼的公民是否为职业公民代理人，上下级法院之间尚未形成联动审查机制或形成有效的防控预案。三是对违规代理惩戒不够。违规或违法代理者往往难以通过个案被发现或检举，极少有人受到查处或惩戒，违规代价小。四是缺乏规范诉讼代理的相关规定。

5．联动执法层面—人民法院、司法行政部门或相关部门之间缺乏沟通平台。人民法院对于案件审理中发现的诉讼代理问题，缺乏根本解决方法，以向相关部门提出司法建议为主要手段，但对后续事宜的处置难以深入，相关部

门的处理结果亦往往浮于表象层面，不能解决根本问题，处理效果不佳。

四、规范民事诉讼委托代理的对策及建议

1．完善公民代理制度，进一步规范诉讼代理行为。加快顶层设计，弥补现行法律的不足。一要明确民事诉讼法中当事人“近亲属”的具体指向范围；二要确定公民代理推荐准入条件，从被推荐公民与当事人的身份关系、文化程度、品行修养及是否收取代理费用等方面作出可行性规定；三要设立推荐审查前置程序，社区、单位、社会团体对被推荐的公民应当进行必要的了解、核查；四要明确“有关社会团体”与当事人、被推荐的公民之间身份上的关联要求；五要确立公民违法代理的处理原则、方式等，统一衡量尺度，维护诉讼秩序，净化司法环境。

2．坚持能动司法，提高诉讼代理审查实效性。法院审判人员要增强程序意识，并重审查委托代理的合法性、规范性、真实性。一要进行形式审查，审查授权委托书、出庭公函、公民代理人与当事人关系证明或推荐信函等法律文件是否完整、齐备；二要进行资格审查，区分代理人类型，先查明代理人是否具备合法资格，再查明代理人有无法律上禁止代理或不适宜代理的情形；三要进行实质审查，核实授权委托书、函件、证明等相关法律文件的签

名、印章、代理权限是否真实、合法，对公民代理人要求其出具非有偿代理声明，确保诉讼代理符合规定，杜绝不合法、不正当代理。

3．合理运用司法建议，加大对违法、违规诉讼代理的惩处力度。一经发现违法、违规代理，人民法院不仅可依职权不准其进行诉讼代理，还可向司法行政机关发出司法建议，要求对违法、违规代理人依法作出相应处理或处罚；情节严重者，还可建议取消法律服务的从业资格，禁止其从事诉讼代理活动。对于社区、单位、社会团体推荐的公民代理人，如发现有职业公民代理倾向的，应当及时与推荐单位取得联系，了解情况，必要时发出司法建议，建议其审慎选择，慎重推荐。

4．加强法律援助建设，引导、规范诉讼代理。一要扩大法律援助对象和适用范围，使中低收入者能够切实享受到法律援助服务；二要丰富法律援助模式，人民法院诉讼中对于经济困难又确需要委托代理的，主动为其指定或交由司法行政部门指定法律援助代理人；三要加强宣传，使社会公众全方位地了解和知悉相关诉讼代理及法律援助制度，充分发挥法律援助作用，引导群众在需要时正确选择正当、优质的代理服务。

5．建立、健全沟通、交流与协作机制，共同推动规范法律服务市场形成。人民法院应密切加强与司法行政机关、相关部门的工作联系，大力加强沟通和协作，联合推行规范法律服务行为的相关措施。进一步规范律师、法律工

作者代理服务及收费行为；将公民代理纳入司法行政部门规范化管理，设立公民代理诉讼告知制度和个案审查登记制度，对符合条件的公民代理人发放个案代理专用公函，作为人民法院审查其参与民事诉讼的凭据；强化职业道德建设，建立代理人诚信档案，对违反诚信和不遵守职业道德的人实行相互通报制度，随时掌握动态，共同促进法律服务市场健康有序发展。