一、当前涉法涉诉信访的主要特点

（一）重复信访数量上升，“信访不信法”现象突出

多头访、越级访、重复访在信访案件中占有很大比例。以2009年—2012年，恩施州两级法院为例，重复、多头交办占信访总量的50.3％。涉法涉诉信访的总量虽然呈下降趋势，但涉法涉诉案件大多经过了漫长的司法程序，有些信访人多年来四处上访，他们通常认为，关注领导的层次越高，问题就越容易得到解决，找的部门越多，问题就越有可能解决。

（二）缠访、闹访问题突出，群访、集访时有发生

涉法涉诉信访表达方式激烈化、极端化。少数信访人无理缠访，迁怒于法官个人，威胁、侮辱、殴打法官。有的信访人抱着“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的想法，有的信访人认为，人数多、影响大，问题就容易得到解决。有的信访人承诺实现利益后人人有份，煽动串联信访人在法院门前穿状衣，打横幅，喊冤叫屈，静坐、请愿、下跪，鼓动群众扩大事态，扩大影响，以此施压，达到上级领导过问的目的。

（三）诉中信访较多

有的信访人在案件还在司法机关审理过程中，就到各级信访部门信访，试图影响法院判决。如谭某某之夫被四名被告人抢劫、杀害后，案件还在审理中，谭某某就四处上访、闹访，给法院施压，要求对四被告人均判处死刑，立即执行。

（四）涉法涉诉主体宽泛，诉求多样化

参与信访的人员遍及各行各业，身份错综复杂；涉诉信访案件内容门类繁多，牵涉面广，涉及社会生活的各个层面。主要表现为转型时期复杂利益结构调整带来的纠纷，包括企业改制、房屋拆迁、土地征用、下岗就业、劳动合同等方面。

（五）信访人要求越来越高，漫天要价

信访人错误索要天价赔偿或补偿，矛盾易陷入胶着状态。信访人通常会在自己的“索赔清单”中列入信访的成本、因信访导致的各种损失以及其所受到的精神损害，这也导致化解信访的难度越来越大。     

（六）信访积案调处难度大

经过多年不断地努力，一些易于解决的问题已解决，现在遗留下来的大多是老大难问题。有些信访问题本身情况比较复杂，呈现出历史性、复杂性、长期性和反复性。因时间跨度长，有的是上世纪60年代的案件，年代久远，时过境迁，证据缺失，已丧失调查取证条件，加之法律、法规、政策调整变化大，处理依据缺失，化解难度大。

二、涉法涉诉信访问题的成因分析

（一）社会经济、制度原因

1．转型时期的利益冲突。转型是现代中国的最大特点之一，随着社会经济的发展，利益格局的调整，涉及具体利益关系时，在主体之间、价值种类之间难免产生冲突，不断引发的新的社会矛盾和利益冲突，是涉法涉诉信访产生的社会原因。如原建始县烟草公司复烤厂王某某等27人因烟草行业卷烟结构调整与湖北烟草金叶复烤有限责任公司、湖北省烟草公司恩施州公司纠纷一案，应由政府协调烟草部门解决，不属于法院民事案件的受案范围，但由于相关部门没有及时有效地预防和化解利益主体之间的冲突与矛盾，致使王某某等人诉至法院，并对法院依法作出的不予受理裁定不服而上访。  

2．法律、制度原因。一是现行法律程序限制了部分权益人的权利，如刑事案件受害家属对刑事部分的权利。二是迄今为止，我国尚未有统一的信访立法，缺乏对于涉法涉诉信访的制度规定。

（二）处理纠纷机制体制方面的原因

信访定位模糊，涉法涉诉信访权性质不明确。作为一项具有中国特色的制度，信访产生于权利救济与纠纷解决缺乏的背景之下。信访定位不明确，逐渐由传达社会民意信息的渠道转变为解决纠纷的渠道，转化为信访责任单位，客观上变相鼓励了信访。信访部门置换了大量本应该属于司法部门的救济职能，对司法救济原则的践行造成了干扰和影响，破坏了公民反映问题和诉求利益的制度化渠道。 

（三）法律文化中“权大于法”的意识

信访是基于中国特定的历史背景和独特的文化情结，是中国传统法律文化的长期积淀。中国传统上是一个“权大于法”的人治国家， “官”即“法”，“法”即“官”，“官愈大、权愈隆、法愈刚”的人治固化法律思想观念并从未在人们的内心深处消失。很多信访人在进京访或越级访时，并没有指望到北京、到省城能解决具体问题，而是期待通过京、省等高层领导机关获得批示，向下施加压力。

（四）法院方面的原因

1．法院工作上存在瑕疵，少数案件裁判不公。司法机关对案件处理质量不高，包含着百姓于不得已境遇下所选择的无奈之举，是涉法涉诉信访案件产生的直接原因。有的法官受自身业务水平等因素的影响，在认定事实、适用法律、办案程序等方面存在问题，甚至出现错案。某些错案如果还暴露出不公、不廉的行为，更会对司法公信力产生极强的杀伤力，甚至即使是正确判决也可能引发信访。

2．片面理解审判，对诉讼风险不作释明。忽略庭前、庭后工作，错过了化解矛盾的好时机。给当事人造成错觉，使其产生不恰当、甚至不合法的利益期待，导致当事人将应由自己承担的风险责任归责于法院而信访。

3．应对社会舆论的能力不强。随着互联网、电视、报刊等传媒高度发达，有的信访人借用媒体、网络炒作个案。而法院在应对社会舆论的能力上不够强，处理不及时，回应不够主动，在与媒体的良性互动工作上还有待提高与完善。

4．现行信访考核体系鼓励了涉法涉诉信访。现行考核制度将信访案件数量作为法院绩效考核的重要考核指标，其负面效应是诱导下级部门把精力用在了想方设法降低信访量上，因上有领导指令化解的压力，于是每逢“两会”或敏感时期便赴省进京非正常上访，逢会必访、息后又访。只要有人上访，不问原因与对错，直接向下级追责，致使下级法院对违法缠访、闹访人员不敢打击。因为“缠”、“闹”，能够引起高层的重视，限期督办，下级法院为达“维稳”要求，衍生出强压、拦访、盯梢、截访、哄骗和不惜打破法律、政策界限，妥协、满足部分群众的无理或过分要求，换取他们息访的承诺，盲目“花钱买平安”等法治以外甚至违法的方法。有的承诺人往往得寸进尺。由此诱发了“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的“访民文化”，并使得原本不准备上访的人也竞相效仿，引发信访，陷信访工作于恶性循环之中。 

另外，对下级追责过于随意，会导致法院明知群众反映的问题属实，因怕影响单位考核，报喜不报忧，以致当事人申诉或申请再审难而涉法涉诉信访。这种非法治化的信访体制绩效不佳，出现了信访滚雪球效应。

（五）信访人方面的原因

1．当事人利益的重新分化。随着时间的推移，当事人利益的重新分化，加之有些无理的当事人及受利益驱使的证人对当时的证言、陈述的推翻，对早已无法追溯的问题，提出新的无理要求，甚至伪造证据，寻找种种借口信访。

2．社会法治意识淡薄。部分当事人对法律、对法院的公正判决毫无敬畏之心。有的曲解法律，对事实的认定及法律的理解有偏差。由于当事人无法提供确实充分的有效证据，裁判不如其愿，无端猜疑想当然地归结为办案不正、贪赃枉法，以致信访不止。

3．对无理缠访的迁就造成了盲目攀比负面效应的浓厚土壤。会哭的孩子有奶吃，以致个别信访人成为“职业信访人”。如皮某某信访案件，其多次书面承诺息访，并几次领取协议款项，但事后又不守承诺继续上访，无止无境。在长期的非正常上访中尝到甜头，越级上访、进京上访的有人接，不仅管玩管吃管住，得到额外补偿，还领到救济，这造成其他当事人盲目攀比，给信访的处理带来负面效应。

三、涉法涉诉信访的改革路径选择——法治化

（一）沿着法治化的路径推进信访制度功能回归

从应然逻辑和制度系统的角度分析，因国家存在系统、专门的纠纷解决机制,故应对涉法涉诉信访制度进行改革，实现涉法涉诉信访的功能回归，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，依法按程序进行处理，将现有的涉法涉诉信访部门转化为司法咨询部门，为群众提供司法指引，并逐步回归到传达社会民意信息的渠道上。信访应当积极导信访人通过法律途径解决问题。

推进信访工作法治化进程，理顺信访体制与司法体制的关系，乃是化解信访和司法困局的长效机制。信访法治化既是现实之需，又是历史的必然选择，更是提高司法权威的必由之路、缓解信访压力的必由之路。信访制度不能冲击司法制度。应强化司法终局的功能，从制度上保障法院终局裁判的权威性，信访应当坚守不受理、不干预可诉涉诉和诉讼终结案件的底线，只有这样，才能逐步树立司法的公信力，走出信访怪圈。

在规则对社会治理作用日益凸显的今天，若忽视规则，虽然可能换取一时的安宁，却难以取得规则之治带来的长治久安。历史经验早已证明：法治以外的方式不可能产生稳定而持久的社会普遍正义。

（二）依法设计过滤程序，诉讼与信访分离，分类处理

根据司法权运作原理设置识别与分流机制，通过法治化的预设程序，将涉法涉诉信访事项从普通信访体制中分离出来，将可诉、涉诉的信访案件剥离，纳入司法轨道，加强对信访人的法律引导，引导信访人走正常的审判程序或审判监督程序。对信访人除反映问题之外，应直接告知其走程序。

并非所有的涉法问题都是可诉的，属法院受理范围。将那些不应通过司法途径解决的纠纷分流到其他机关处理，以免当事人信访不行就诉讼，诉讼不行就信访，或者边访边诉、边诉边访。党委、人大、政府信访部门等不再接待、受理涉法涉诉信访，引导将涉法涉诉信访问题完全在法治轨道内妥善解决，杜绝用信访推动诉讼程序的现象发生，改变目前“信访不信法、信上不信下”的局面，以避免多头批示、多头移交，多头交办和重复交办、重复处理的现象。

在法院内部建立高效的信访通道，建立“畅通、有序、务实、高效”的信访工作新秩序。对涉法涉诉信访中的“诉”，要坚持有错必纠的原则进行审理；对涉法涉诉信访中的“访”，要加强立案释明、判后释法等措施。不把已经穷尽司法救济程序的信访诉求列入涉法涉诉信访范围；赋予省级以上法院对于已经穷尽司法救济程序的信访诉求，依法作出不予受理决定的法律效力。

（三）加快立法、制度建设，规范涉法涉诉信访秩序

应立法规范当事人的信访行为。当前重复上访、越级上访、集体上访增多的原因，与信访缺乏法治化程序有很大的关系。对涉法涉诉信访的处理尚无一个统一的成文法规，目前参照的是国务院《信访条例》。涉法涉诉信访与《信访条例》所界定的信访的区别在于“涉诉性”。涉法涉诉信访从普通信访中剥离出来纳入司法渠道后，为了使司法机关处理涉法涉诉信访案件有章可循，有明确的操作规程，使涉诉涉法信访工作程序化，建议尽快制定涉法涉诉信访的立法或通过司法解释的形式对涉法涉诉信访问题进行规范，建立信访处理流程，对信访人的主体资格、行为要求、处理原则、处理程序、违法制裁等进行明确规范，区分信访情况，明确接处责任，建立一种能够有效防止无理缠诉缠访、越级上访的工作机制，引导群众正当行使诉讼权利，以法治化的方式理性表达诉求。

健全、完善涉法涉诉信访终结制度。信访终结制度是解决“重访”、“缠访”、“涉诉访”问题的法治化手段，涉法涉诉信访走完所有法律程序后，依法作出的法律结论就是终结结论，涉法涉诉信访事项进入终结程序。当事人再信访，不再登记、统计、交办、通报，以维护司法的权威性和终局性。对有息访承诺，仍信访的，应教育、稳控。

（四）在宏观上，培养公众的法律信仰

整个社会法治观念能够真正形成的时候，涉诉信访就会减少甚至消失。应通过宣传教育，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好、有序的法治氛围。使人民群众知法、守法、护法，共同维护法治机制、法治权威，使人民群众相信只要是合理合法的诉求，通过法律程序就能得到合理合法的结果。引导人民群众以法治方式表达诉求，形成通过合法的途径、合理的方式反映问题，用法律维护自身权益，改变群众“唯上”、“唯大”的信访观念，消除部分信访人“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决、越闹越解决”的心理状态。

（五）建立源头预防机制，消除公众对于司法终局性的怀疑

从源头抓起，坚持公正司法，确保案件质量，预防和减少涉法涉诉信访问题的产生。

1．落实诉讼风险告知制度。承办法官在案件审理中就履行释明义务，向当事人讲解诉讼风险，使当事人对可能承担的诉讼风险有充分了解，减小其裁判后的心理落差。

2．强化法官的素质建设，增强司法能力，防止错案的发生。法官要常修执法之德，常怀律己之心，做到厚德无邪，厚德无私，厚德无欲，厚德无畏，德化于自身，德化于本职，德化于社会，充分认识到每一个案件，每一个办案环节，甚至是一个办案细节的不负责任、粗心大意都可能会引起信访问题。应强化主体责任，建立健全合议庭、独任法官权责一致的办案责任制，法官在职责范围内对办案质量终身负责，同时落实错案责任追究机制。

3．建立健全风险评估、预防、排查机制。对办理的案件应全面分析情况，对影响较大、涉及面广、当事人可能信访的案件、对存在的不稳定因素的案件，应进行全面彻底的评估、排查，未雨绸缪，及时做好预案，提高风险识别、分析、监控和处置能力。对排查出的重点人员和重点案件，切实采取有效的措施。尽量采取面对面的方式，在现行法律政策框架内对诉求及时有效地疏导、解决，协调好各方面的关系，必要时积极争取党委、政府和上级法院的理解和支持，保障正常的审判秩序。

4．加大调解力度，建立建立多元的调解和疏导机制。尽量用调解、和解和协调的方式结案，把调解工作贯穿于审理工作的全过程，使信访数量下降。

5．依法复查，坚持有错必纠的原则。明确错案标准、纠错启动主体和程序。既要坚持依法纠错，又要注意维护生效裁判的稳定性。严格依据法律的规定审查当事人再审申请，区分不同情形决定是否启动复查程序。凡是生效裁判影响当事人实体权益的裁判都应当排除阻力予以纠正，或采取其他成本较为低廉的措施恢复当事人的权益或弥补当事人的损失。对于不存在法定再审事由的确定裁判，要坚决抵制各种非正常因素的干扰，避免无限再审情况的发生。  

6．信息化信访管理。建立健全信息共享资源系统，实现上下级法院的实时双向信息沟通，统一协调。上级法院在接待来访群众时，应在第一时间将上访人反映的问题通过网络工作平台反馈给相关法院，防止相互推诿或重复审查，争取把涉诉信访案件及时化解在初始状态，形成接访整体合力。

7．完善考评制度。不能简单地不以信访量作为考核的主要指标，改变重控访轻解决的工作方式。考核信访量既可能有损法律威严，又可能在源头上引发信访案件的信访数。考核信访工作的绩效，应重在考察信访人合理合法的诉求是否得到解决，是否存在司法机关执法不公、是否存在司法权侵犯群众利益等问题上。这样才能减少因过于关注信访数量、个案处理而造成的乱开政策口子、变相限制人身自由、破坏生效裁判既判力和隐瞒事态来减少上访数量等到一系列负面效应。

8．建立“阳光信访”制度

对重大疑难、在本地区有较大社会影响的信访、申诉案件，涉及人数较多、社会敏感度强的案件，以及上访人无理取闹、缠访缠诉、重复访的案件实行听证制度。缠访老户之所以采取种种闹访行为，就是要蛊惑、煽动不明真相的群众，利用舆论的力量迫使法院向其就范，因此，我们应依靠社会力量和群众舆论进行有理有据的公开处理，利用舆论的力量迫使其罢访息诉。

为确保案件处理结果的客观公正，邀请媒体采访报道，邀请相关专家、人大代表、政协委员、律师、纪检监察部门、群众代表等参加，全程透明的公开听证，消除当事人对法官公正性的怀疑，这对无理缠诉者可以形成一种舆论压力，促使其息诉罢访。

（六）规范司法救济制度

对上访理由充分，且确有困难，但司法手段无法解决实际问题的信访人可以通过国家救助的方式给予一定的救助。重点对刑事被害人、刑事附带民事案件赔偿不到位的被害人、因丧失执行条件造成困难的人员等信访人进行司法救助。从维护司法权威和信访正常秩序的角度出发，对非正常信访、无理缠访的人员不能为了息访而无原则地进行救助。

（七）加大对闹访等过激无理访的惩治力度

建立信访应急处理处置预案。对于无理访的，坚持法律原则和法治准则。对以过激行为极端违法信访的，应依法及时予以惩治，涉嫌违法犯罪的，及时移送公安机关，依照《治安管理处罚法》和《刑法》的有关规定予以严厉制裁。该司法拘留的司法拘留，该判刑的坚决判刑，并昭告社会，以儆效尤，利用社会舆论的压力，迫使其遵守法律。涉法涉诉信访的过激行为应被约束，不能以牺牲法律尊严为代价，如为了求得一时清净而做出无原则的让步，必然助长闹访、串联等无理访案件的增长。