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关于基层法院执行信息公开制度的思考
时间:2014-07-09 10:34:21    作者:沈利平    来源:湖南省高级人民法院

“让人民监督权力,让权力在阳光下运行”是提升司法水平和司法公信力的必然要求,只有坚持司法公开,才能实现司法权在阳光下运行。近期,对司法公开提出了审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大平台建设,其中执行信息公开是司法公开三大平台之一,执行工作是诉讼程序中的最后一环,是维护和实现胜诉方利益的最关键的一项实质性工作,是确保纸上公平正义让所有人都能看得见的最后一道法律保障。随着社会主义市场经济的发展,及社会上各种新型矛盾的日益突显,法院执行案件大量增加,执行信息公开的重要性日益突出,特别是媒体和网络的飞速发展,人民群众法律意识逐渐增强,基层法院执行信息公开,已被越来越多的基层群众所注意。

一、基层法院执行信息公开的现状及意义

1、基层法院执行信息公开的现状

执行作为诉讼的最后阶段,是具体兑现当事人权利的阶段,是私权救济的最后一道“工序”,执行也是法院法官与各种利益“擦肩而过”的阶段,因此执行信息公开成为法院司法公开工作的重点和难点,现阶段基层法院执行信息公开主要表现如下:

第一、执行信息公开的方式单一。目前,基层法院执行信息公开主要是对当事人进行公开,其公开方式用送达法律文书、通知、发布公告等书面方式和口头告知、电话通知等口头方式等两种方式;对公众的方式主要是以公告栏的形式进行公开,如法院公告栏、电子显示屏等公开方式。但是,基层法院执行局几乎没有采用网络、微博、微信等现代信息技术方式进行执行信息方面的公开。

第二、执行信息公开内容简单。如基层法院只对对立案标准、收费标准、执行规范等执行案件的常识内容进行了公开。同时执行案件信息查询系统建设存在较大空白,对协助执行的单位信息几乎不予公开。对执行“老赖”爆光不够,“执行难”是目前法院面临的最大问题,设置曝光台或列明不履行债务者名单会对“老赖”构成一定的舆论压力,有利于营造“诚信”的社会氛围。[1]

第三、执行信息公开范围保守。基层法院执行信息公开主要是对当事人进行的公开,如大多数是采用被动公开、内部公开、选择性公开、形式公开等方式进行执行信息公开。

2、基层法院执行信息公开的意义

第一、执行信息公开平台建设具有多重价值,如规范执行行为、提升执行质效、优化执行环境、抵御不当干扰、防治司法腐败等。但其最为核心的价值,是保障当事人及公众的知情权。当事人及公众是执行公开的最大受益者和最持久的推动者。只有知情权得到保障,人民群众行使参与权、表达权、监督权才具有坚实的基础,执行公开也才拥有了在法治轨道上自我强化和持续发展的原动力。

第二、执行信息公开可助社会诚信体系建设。社会诚信体系建设对解决执行难有着非常重要的作用,尽管建设社会诚信体系并非法院所能单独进行,但法院可以先行、可以作为、可以推进,为社会诚信体系建设助力,率先垂范。因此执行信息公开可以打击“老赖”,提高执行效力,增强人民群众的诚信意识。

二、基层法院执行信息公开存在的问题

近年来,基层法院为实现“阳光执行”采取了各种执行公开手段,尽管在执行公开方式、范围、内容上有所突破,但是仍然没有达到人民群众所要求的,主要存在以下问题:

1、基层法院执行信息公开存在客观问题

第一、执行信息公开法律制度的不完善。执行信息公开的法律规定主要体现在《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定、最高人民法院《关于人民法院执行公开的若干规定》法发〔2006〕35号文件、最高人民法院《关于司法公开的六项规定》和最高人民法院于2010年10月制定了《司法公开示范法院标准》,从以上法律文件内容上看,我国目前关于执行信息公开的立法相对短缺,因为执行信息公开的内容、形式和实效等没有作出明确的规定,统一标准,特别是没有规定执行信息公开时效问题,导致执行信息更新不及时等一系列不利于当事人了解执行信息的问题,致使执行信息公开实际操作难的问题。

第二、对执行信息公开的缺乏物质保障。如基层法院条件差,物质保障不够,特别是信息技术支持等方面较为薄弱。同时基层法院所在地的经济发展水平低,人民群众的物质条件差,接受信息技术能力弱等原因,也是导致公开的方式和渠道不能有效突破传统局限的原因之一。

第三、部分执行工作人员对执行信息公开有抵制情绪。由于人民群众对司法要求的不断提高,执行工作与当事人的切身利益密切相关,特别是民生方面案件的执行,直接关系到老百姓的基本生活,同时网络媒体也对某些案件的过度炒作,导致本已工作负荷巨大的执行人员,对执行信息公开产生排斥心理,一定程度影响了该项工作的实际开展。

2、基层法院执行信息公开存在的争议问题

第一、知情权与隐私权的问题。执行公开制度在保护了社会公众的知情权的同时,也有可能侵犯了当事人的隐私权,基层法院在公开执行法律文书时,如司法划拨、查封、冻结的执行裁定书,将当事人姓名、性别、出生年月、民族、职业、住址、身份证号等详尽信息未加任何技术处理的全部予以公开。因此,在完善执行信息公开的过程中必须要权衡公众知情权和当事人隐私权之间的关系,做到既能保障人民群众对执行工作的知情权、参与权、表达权和监督权,又能保障当事人的隐私权。

第二、知情权与财产规避的问题。在满足人民群众的知情权的同时,不可避免的向人民群众展示了执行手段,如可以到金融机构进行司法划拨等强制措施,同时不可避免的让有些被执行人提升了规避财的能力。对此,有些人认为执行信息公开,将增加执行难度,因为被执行人通过执行公开的信息更好的去规避自已的财产,使法院在调查被执行人财产的难度增加,但是笔者认为执行信息公开利大于弊,在让人民群众知晓执行手段的同时,也威摄了一些心存侥幸的当事人人,从而使这些当事人自觉履行有效法律文书所确定的义务,让“老赖”暴露在阳光之下,因此,知情权与财产规避之间的问题,也不是阻碍执行信息公开的问题,反而更加肯定了执行信息公开积极作用。

三、完善基层法院执行信息公开制度的建议

1、端正心态,把握执行信息公开的重点。

执行信息公开平台建议不仅要遵循执行权运行的基本规律,又要在思想上,实现从司法权力本位向民众权利保障本位的转变。要充分认识到执行权的法律特征和运行规律与审判权存在诸多差异。如审判权的运行,有法庭作为公开的法定场所,有裁判文书作为过程和结果公开的法定载体,程序推进强调法院与当事人的互动配合;而执行活动主要发生在相对封闭的办公室或难以确定行迹的法院之外,工作过程和结果很多无法通过文书载体展示,执行活动的程序推进主要靠执行人员依职权主动为之,当事人参与较少,极易产生信息不对称。这就要求执行信息公开平台建设不能简单套用审判公开的固有模式,必须秉持“遵循执行权运行规律”的理念展开个性化的制度设计。同时要围绕最高院关于司法公开要求,即审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大平台建设,基层法院进行司法公开要成立专门工作组,把执行信息公开纳入其中。并对执行信息公开的运作、落实及保障进行专项管理,以便于建立执行信息公开长效机制。

执行信息公开应当根据案件的实际情况,及时向当事人和利害关系人公开执行案件信息,但执行公开在实际操作中涉及的工作面广,同时也很复杂,比如从公开的内容看,可区分为执行权的公开和执行中产生信息(如被执行人失信信息)的公开,其中执行权的公开又可分为执行实施权公开和执行审查权公开;从公开的对象看,可以区分为对当事人公开和对社会公众公开,其中对当事人公开又区分为对申请执行人公开和对被执行人公开等。因此执行信息公开平台建设应考虑针对当前执行公开存在的最突出问题来确定工作重点。当前执行公开面临的最突出问题,无疑是执行实施权封闭运行、执行法院与申请执行人信息严重不对称,这是造成“执行乱”和消极执行的重要原因。因此执行信息公开平台建设的重点,应当是执行实施权运行过程向申请执行人的公开。

2、加强执行信息公开物质保障,并注意控制成本。

基层法院具有贴近群众的优势作用,只有从意识上、物质上、制度上给予执行公开充分保障,才能使绝大部分群众真正感受到公正高效司法的温暖,特别是执行信息公开的物质保障。要以推进审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大平台建设为契机,加对执行信息公开的物质保障,要充分发挥现代信息技术的重要作用,充分利用网络、微博、微信等现代信息技术,不断完善计算机、执行信息公开平台、执行案件查询系统、老赖曝光平台等硬件设施投入,利用现代化科学技术及网络技术强化执行信息公开效果,通过制定激励措施促进法官执行信息公开意识的提升。

在保障执行信息公开物质的同时,也要注意成本控制,近年来司法改革的经验教训表明,初衷良好的改革措施如果不注意进行成本控制,很可能就是昙花一现。为使执行信息公开平台建设实现可持续发展,必须慎重考量该平台初期建设和维持运行的成本是否在法院承受范围之内。而信息公开的成本,与信息公开的方式紧密相关。在当前司法资源有限、执行工作案多人少问题突出的形势下,一味追求主动公开,必然会过重增加物质成本和执行人员工作负担。因此可以将主动公开与依申请公开相结合,在框定主动公开范围的同时,建立和畅通依申请公开的渠道,让当事人和社会公众适当分担成本。同时执行信息公开平台建设应考虑用途的多功能性,使其既是信息公开的平台,又是法院与当事人沟通互动的平台,更是利用信息技术实现执行案件科学管理的平台,以避免重复建设,提升边际收益。

3、加强执行信息公开立法,明确执行信息公开的范围。

现行立法关于执行公开范围的规定较为简单,宪法和法律对执行公开的认识不够全面将直接阻碍司法公正、效率价值的实现,影响执行公开社会功能的发挥。尽管最高人民法院推进审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大平台建设,并提出了实现“四个转变”变被动公开为主动公开、变内部公开为外部公开、变选择性公开为全面公开、变形式公开为实质公开。可是对于执行信息公开没有出台具体的法律规定,如公开方式、内容、范围、时效等具体问题,希望国家加强执行信息公开立法。

三大平台建设之一的执行信息公开,其公开范围尺度上,应把握好与遵循司法规律的关系,为了保护当事人隐私、以及保障人民群从的知情权,应根据公开的对象采取不同的执行公开信息范围,主要是对当事人和社会公众两大对象,其一、对当事人公开的信息:执行机构和执行人员情况;立案、结案情况;期限变更情况;执行调查过程及结果;执行主体、执行内容变更的审查和处理情况;采取强制措施过程及结果;财产处置过程及结果;执行款物交接情况;采取拘留和罚款措施情况;执行日志;法院在执行过程中制作的各类法律文书。其二、对社会公众应当公开的信息:执行工作的法律依据及工作规范;作为执行依据的生效法律文书;采取执行措施的法律文书、执行异议复议和案外人异议裁定书等执行法律文书;悬赏公告、拍卖公告等应向社会公布的公告类信息;限制出境名单、限制高消费被执行人名单、失信被执行人名单等;其他与执行工作相关应当向社会公众公开的信息。通过公开执行信息争取群众对法院执行工作的理解,最大程度挤压利用执行权寻租的空间,加大对拒不执行判决的“老赖”曝光力度,进行信用惩戒,积极推进执行信息公开平台与社会诚信体系对接,促进社会诚信建设。

4、注重执行信息公开的科学性、合理性。

事物的公开应注重科学、合理,执行信息公开也不例外,全国法院数量多,要在最高人民法院统一指导下,进行执行信息公开。执行过程中产生的信息很多,其中一部分是重要的公共资源,如被执行人失信信息。这些信息如能够得到充分利用,对打击和威慑失信行为、降低交易成本和风险、推进诚信社会建设都具有重要意义。尤其执行信息的公开有利于形成失信人员寸步难行的制度约束和社会氛围,对促进被执行人主动履行义务,减轻执行工作压力意义重大。因此执行信息公开平台建设除了需加强对执行权的自我约束外,还应进一步强化效能的拓展,为各类征信系统提供科学、准确、全面的信息,并在最高人民法院的统一指导下,积极推进执行信息公开平台与社会诚信体系对接。

同时,从长远看,执行信息公开平台建设必须考虑到与执行指挥中心建设的衔接,最终实现全国法院互联互通的目标。因此可以充分利用后发优势,借助现有的全国执行信息传输系统,从平台建设伊始就推动建立全国法院统一规划、统一形象、统一功能并实现标准化管理的统一平台,以尽可能降低不同系统、不同平台通过二次整合方能实现互联互通的成本和风险。

5、落实执行信息公开考核检查,建立执行信息公开救济渠道。

执行信息公开这一平台的建设,最终要靠执行人员去实现,如果没有监督措施,难保执行信息公开不到位,因此,落实执行信息公公开考核检查制度是非常有必要的,有压力才有动力,才能出成效。可将执行信息公开工作纳入基层法院考核评先体系,通过定期组织检查和评比的方式,提升基层法院执行信息公开的重视程度。将执行信息公开管理和考核相结合,在实际操作中及时发现和整改问题,有力落实公开举措。

同时,执行信息公开难免会出现错误,应当设立救济渠道,不能只看执行信息公开和保障人民群众的知情权,而不保障当事人的隐私权。因此,法院违反执行公开规定损害当事人、利害关系人合法权益的,如应公开的信息未公开或公开了不应公开的信息、错误信息等,需要明确有关人员寻求救济的途径,这是执行信息公开平台能够发挥实效的重要保障。应当允许当事人依照民事诉讼法第225条,对法院执行公开的作为或不作为,以执行行为违法为由提出执行异议。也可以单独在相关司法解释中设立救济程序,规定执行案件当事人、利害关系人认为人民法院违反执行公开规定损害其合法权益的,可以向负有公开义务的人民法院提出异议;异议成立的,相关法院应及时纠正。

6、加强执行信息公开方面的执行联动建设。

执行信息公开作为三大平台建设之一,执行信息公开这一平台建设的好坏直接关系到司法公开的整体效果。执行工作涉及的面广,如执行实施权、执行审查权等,同时需要协助执行的单位也多,如金融机构、国土、房产、工商、车管所等相关单位,因此,协助执行单位配合的好坏直接影响到执行工作是否能顺利开展。

执行信息公开不仅是为了“阳光执行”和满足民众的知情权等有利于司法公信力的方面,而且其关键在于解决“执行难”的问题,并得到群众的理解和支持。因此,执行信息公开不能仅靠法院一家进行,执行信息公开仅靠法院自身是搞不好的,而是需要其他相关部门联动进行,如限制被执行人高消费等强制约束性措施,如果仅靠法院公布出来,而不能落到实处,那只能是一纸空文,因此必须要相关部门进行协助。只有执行信息公开平台建设采取主动性、外部性、全面性、实质性的公开,才能得到民众对执行工作的理解,才能最大程度挤压利用执行权寻租的空间,才能把对拒不执行判决的“老赖”曝光落实,并进行信用惩戒,把执行信息公开平台与社会诚信体系对接,最终促进社会诚信建设。

 

参考文献:

[1]法治国情调研组:《中国司法透明度年度报告(2011)——以法院网站信息公开为视角》,《法治蓝皮书》,社会科学文献出版社,2012年,255-279页。

[2]周功满:《论司法公开之度》,《理论观察》,2010年,第二期(总第62期),69页。

[3]韩永青:《浅论网络传播环境下的司法公开》,《新闻与法治》,2011年2月(上半月),102-103页。

[4]顾颖、陈永良:《司法公开的生动实践——上海一中院大力推进司法公开打造阳光法院侧记》,《中国审判》,2011年第4期,38-41页。

[5]朱嵘 :《执行信息公开平台建设应予关注的九个关键词》(作者单位:江苏省高级人民法院)网址:http://www.chinapeace.org.cn/

[6]蒋慧岭:《扫除司法公开的十大障碍》,《中国审判》,2010年,第5期。

[7]王庆延:《司法公开,内容要大于形式》,《中国之声报》,2011年2月。

[8]石莉珺:《加强完善司法公开全力保障诉讼公正》,《法制与社会》,2011年,第1期。

注释:

[1]参见李林主编:《巾国法制发展报告No.lO (2012)》,社会科学出版社2012年版,第273-274页。

 


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