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关于人大对法院个案监督的探索与思考
时间:2014-06-10 15:35:33    作者:马书方 梁艳    来源:天津海事法院

【论文提要】

孟德斯鸠认为,“自由只存在权力不被滥用的国家,但有权者都容易滥用权力却是一条万古不变的经验。有权力的人们使用权力到遇到有界限的地方才休止。” 从他的权力制约说可以看出,以权力制约权力是防范权力被滥用最有效的方式。人大监督法院,是权力制衡理论在我国政治生活中的体现,同时,我国宪法也从国家根本大法的高度,明确赋予了地方人大监督法院的权力。

习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会、全国政法工作电视电话会议上,先后两次提出“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。”但是提到“每一个”,很多人都会面露难色,对于人大来说,如何开展司法监督,才能既不越权,又不失职?个案监督是人大司法监督中的一种创新,自80年代初便被很多地方人大所热衷,但其来头不明,缺乏明确严格的法律依据,法学理论界争论颇多。在实践中,人大对法院的监督,如不涉及个案,又好像太空洞,缺乏抓手,那么如何看待个案监督,其合理性如何,未来又将如何发展,本文将选取司法监督中人大对法院的监督展开论述。

一、个案监督的基本概念与外延

(一)个案监督的定义

个案监督并不是一个严格的法律用语,在宪法和法律文本中从未被使用过,多出现于一些学者的论著和有关国家机关的文件中。对于它的定义,也是仁者见仁,智者见智,主要有以下三种:

第一、个案监督是近年来地方人大及其常委会在实践中创造的一种监督形式,是指地方各级人大及其常委会、人大常委会组成人员及人大代表对某一具体案件的监督,即对某一具体案件在侦查、起诉、审判及结案后的全方位监督。 

第二、个案监督是人大及其常委会或其授权的专门机构根据宪法和法律赋予的权力,为维护司法公正,保证宪法和法律的正确实施,接受人民群众、社会团体、当事人及媒体的申诉启动监督程序,并由此而启动司法机关内部的审判监督程序,由司法机关自身对可能存在错误判决的案件进行审查、纠正的一种法定程序。 

第三、个案监督是指地方人大或其内设机构对通过各种途径获取的有重大社会影响的、在程序上或实体上被认为有错误的各类案件,按照不同的程序和方式进行干预,以纠正违法的活动。 

第一种定义从监督范围上来看是很广,但其实是对个案监督最狭隘的理解,不仅影响了司法审判的独立性,在实践中也无可行性。第二种理解,其监督的范围仅限于法院已生效并确有错误的判决与裁定,这与人大的司法监督目的相矛盾,也与审判监督程序基本重合。第三种则侧重于对程序和标准进行界定,在实际中较为多见。笔者倾向于第三种定义,其较为符合个案监督的本意,同时,个案监督主要是人大对法院的监督。

(二)个案监督的内容

从监督的内容上看,地方人大对于法院的监督分为法律监督和工作监督,主要审查法院是否正确行使审判权、有无滥用职权等。法律监督是指对法规、规章和其他规范性文件进行备案审查和执法检查,发现有文件同宪法和法律想抵触的,依法予以撤销或责令指定机关予以纠正。

工作监督是指对法院在工作过程中是否依法办事,依法审判,切实维护人民的利益进行监督。由于我国社会主义市场经济的法律体系刚刚建立起来,因此我国的法院工作离不开政策的指导和调整。这些政策正确与否,贯彻落实的情况如何,都需要人大进行监督。因此,单用法律监督是概括不了工作监督的内容。此外,法院在进行司法裁判的过程中,拥有一定的自由裁量权,自由裁量权运用得适当与否,直接关系到司法公正和公民的切身利益,故自由裁量权也是人大司法监督的主要部分。

(三)个案监督的方式

实践中个案监督的做法,各地不尽相同,但一般包括以下四个步骤:第一、受理个案。这主要来自当事人或者受害人的申诉、控告信访案件,执法检查过程中发现的违法案件等。第二、调查案情。人大受理案件后,一般不直接进行调查,而是移送法院自行处理,重点案件要求法院在一定期限内上报处理结果。但在法院处理后仍然存在违法情形时,则可以由人大常委会的工作机构或者专门委员会直接进行调查。第三、提出建议。人大常委会就案件存在的违法情况,采用书面发函或者监督建议书等方式,督促法院对违法情况进行处理。第四、实施监督。若法院不予理睬或者处理结果违法,人大常委会则可开展对该案件审理情况的工作评议或提出相关质询等监督活动。

二、个案监督的产生背景及原因

地方人大对于法院的具体案件实施监督,是在20世纪80年代后发展起来的。在实践中为表述方便,通常被各级人大及其常委会简称为“个案监督”。 一些地方人大常委会为了摆脱“橡皮图章”的监督疲软状况,在处理群众来信来访的工作中加强了对个案的监督,故而逐步发展起来。司法机关所面临的的司法公信力、权威性的缺失也是个案监督得以产生和发展的另一原因。最早对其进行地方立法的,是1987年11月辽宁省制定的《辽宁省地方各级人大常委会监督司法工作的暂行规定》。随后,各地方人大常委会相继制定了类似的地方性法规或其它规范性文件。

个案监督成为地方人大比较热衷的一种监督司法的方式,究其原因主要还是宪法和法律规定的监督方式无法满足地方人大实际工作的需要。我国宪法和法律对于人大司法监督的方式做了明确规定,主要包括:一般监督、人事任免、宪法实施监督、询问和质询、特定问题调查和决定、特赦、逮捕或审判人大代表,但上述监督方式能否正常发挥其监督作用分析如下:

一是关于一般监督。年度工作报告是法院对人大负责的重要途径,听取和审议工作报告的确能在一定程度上促进司法工作,比如在九届全国人大一次会议和二次会议上,人大代表们纷纷就陈希同贪污腐败案的调查方式和司法机关的腐败与不公正等表示不满,“两高”的工作报告都是勉强过半,这极大地刺激了最高人民法院司法改革的进程。 此外,辽宁省沈阳市、青海省共和县等地都出现了司法机关工作报告未获通过的情形,这显示了人大作用的增强。 但实际上,工作报告内容多是对以往工作情况的总结和对未来工作的全面规划,仅因为某些因素就否决整个报告未免有失偏颇,也并没有太大的实际意义,更重要的是对法院具体案件的审理亦无明显督促作用。

二是关于人事任免。依据宪法,地方人大完全可以罢免不称职的法官,但现实中,人事任免权作为一项重要权力一般被控制在同级党委或党的组织部门手里,地方人大对于人事的任免并没有完全的自主权。

三是关于询问和质询。发挥质询权的效果有两个前提,一是拥有人事任免权,对质询中表现不合格的官员有震慑力,二是要求被质询者权责相当。而这在中国这两个条件都不具备,人事任免权主要由党委掌握,而且接受质询的是院长,而不是具体承办案件的法官,不符合权责相当的要求。此外,部分案件是审判人员迫于外部压力而判决的, 由审判人员完全承担责任显然不恰当。

四是关于宪法实施监督、特赦、逮捕或审判,这些只能在特定情况下适用, 不能作为经常使用的监督手段,在个案监督中也不能起到提高司法监督的实质效果。

正式由于上述手段在地方人大的日常工作中,开展的并不顺利,才使得地方人大转而热衷于个案监督。

三、个案监督的合理性分析

尽管个案监督成为各地方人大司法监督的主要方式,并且仍在进行探索,但其始终未能在我国的法律体系中找到合适的地位,关于它的合法性争论也越演越烈。

(一)个案监督存在的哲学基础

用马克思主义哲学的话说,个案监督是从人大特定的行为模式这个“必然”中所产生的“偶然”现象。司法公正是体现在具体案件上的集合,如果评价司法是否公正,是不可能脱离具体案件的。这是哲学上的一般与个体的关系,谁都无法抽象地谈论一般,因“一般”这个概念是建立在归纳每一个“个体”特征基础之上的集合。完全脱离对个案的观察,只绝对地关注抽象、一般的司法公正,其所能达到的监督效果,是绝对令人怀疑的。很难想象在发生聂树斌、佘祥林等案件时,其地方人大可以“忽略”这些典型案件,而抽象、单纯地评价公平与正义。因此,研究“一般”不能脱离个体,进行司法监督,同样也离不开“个案”。

(二)个案监督与法院独立审判的关系

关于个案监督的合法性,国内存在两种不同的意见,其争论的焦点在于地方人大在对法院的监督过程中,是否对法院独立行使审判权的原则构成了威胁或者侵犯,是否破坏了国家权力的分工,是否削弱了法院的权威性。笔者认为,虽然我国法律明确规定了人民法院依法独立行使审判权,但该审判权是相对的,而不是绝对的。法院必须接受人大的监督,但是前提是人大不能介入和处理具体案件。

人大代表作为人大、人大常委的组成人员,在视察时,可以向法院提出建议、批评和意见,但也不能干涉案件的审理。由于人大常委会的成员中接受过良好的法律知识教育的专业性人才较少,很难避免其凭借道德观念和个人经验来监督法院的工作,造成超越两审终审制的局面,使得案件无休止地重复处理等情况发生。因此,个案监督在现实的运行过程中,确实存在着违背法院独立行使审判权原则的情况,无疑这打破了《宪法》在人大监督与依法独立行使审判权之间所构建的权力平衡,其本质是代替法院行使审判权。例如2003年河南洛阳的“种子案”。河南省大人在对洛阳市人大的答复中,直接要求纠正洛阳市中院的违法行为,并对直接负责人员和主管领导作出处理。此案一出,引发了社会各界的广泛关注,造成不好的社会影响。人大对法院的监督为工作监督,而非具体案件的监督,即使洛阳市中院的判决有误,也应当按照审判监督程序纠正,河南省人大常委会的文件显然已直接干涉了法院的独立审判,其实质是人大代为行使了审判权。但我们也必须清醒的认识到,错误的个案监督毕竟是少数,更多的事例依然坚守着地方人大司法监督的法律界限,没有干预法院独立行使审判权,不仅如此,它还为地方人大如何开展对法院的监督提供了很好的思维角度。

(三)个案监督在实践中的利弊分析

黑格尔曾说过“存在即合理。”个案监督得以产生和发展,便说明其有着合理的部分,尽管有人质疑它威胁了法院独立审判的职能,但他依然被很多地方人大经常使用,只要方法正确,人大不会也没有影响法院的独立审判,而是为法院的审判工作保驾护航。有学者还认为个案监督,符合宪政精神,代表了我国的宪政体制特色。 “个案监督”并不是“个案审判”,否认其存在的学者是仅看到了,个案监督中错误行使监督权的人大,而忽视了整体。只要人大正确行使其权利,将其作为“类案监督”, 通过个案发现问题,归纳总结为某类案件,为法院的审判工作提出可行性建议,就会进一步提高法院的司法公信力,创造更好的法治环境。

个案监督发展至今,在实践中,同样出现了很多问题。一方面,个案监督治标不治本,它仅对事没有对人,与西方发达国家的司法监督的主体是法官不同。在西方国家,如果法官徇私舞弊、滥用职权,可由代议机关进行弹劾或罢免。著名学者贺卫方、江平均建议我国可在此方面仿效西方国家的方式,但是,该理论与我国国情不符,完全照搬外国的理论,很可能会使其在我国水土不服,因我国人大没有独立的人事任免权。即便是进行了相应的规定,也只是形同虚设,没有实际意义。正如尽管《监督法》规定了人大有质询法院的权利,但是在实际中,很少实际使用过该项。另一方面,由于个案监督没有明确规定,故在实践操作中容易产生自由度过大、监督形式过多的问题。对于具体案件交办过程,有当面的,有口头的,有电话的,有批示的等等。交办结果要求也各不相同,有的要求当面报告结果,有的要求电话报告结果,有的要求书面报告,甚至同一个案件,不同领导交办要求又不同。这不仅为法官的审判工作带来了困难,也削弱了地方人大司法监督的权威性。

四、提升个案监督工作实效的建议

个案监督作为司法监督中的新生事物,存在争议是因为它在实践操作中还有很多需要完善和规范的地方,故对于在实践操作中,如何把握好“度”,提出以下几点建议供思考。

(一)明确监督原则

1、事后监督原则

事后监督是指对于法院正在审理的案件,从案件受理开始直至案件终审判决结束,这一过程都不得参与监督。因我国对案件的监督既有司法机关的内部监督机制,也有法院系统内部的监督和人民检察院的监督。人大只能在上述监督无法发挥作用的时候发挥作用,当然除非案件法律程序严重违法。程序公正是司法公正的前提和保障,不及时提出会浪费审判资源,造成当事人情绪激化,不利于维护社会稳定。人大的监督是对错案和违法行为的监督,同时也是为了创造更加良好的法治环境,如果提前介入,可能会增加办案人员的思想负担,不利于司法独立。

2、集体行使职权原则

《监督法》第四条规定:“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则,集体行使监督职权。”故对个案的监督必须由地方人大及其常委会的全体人员,集体进行讨论,按照少数服从多数的原则进行投票。不能将人民代表大会与人大代表个人混为一谈,人大代表集体行使的监督权,不能演变成为人大代表个人的监督权。通过个案监督,虽不能干涉个案的处理,但是涉及到审判机关有违反法律程序、滥用职权的问题,应及时向法院提出,通过正常程序予以处理。此外,更加应当避免人大代表对涉及到切身利益的案件提出调查、质询,避免通过滥用司法监督的方式来满足私利,影响案件的公正审理。

3、不直接处理案件原则

司法审判工作的专业性和操作性都较强,地方人大的工作人员很少受到过法律知识和审判专项业务培训,对于具体的司法操作不熟悉,且即便是接受过专项培训的人也不能代替法院处理案件,势必造成侵犯独立性审判权的后果。因此,地方人大对法院的监督,必须坚持地方人大“只管重大原则问题,不管具体事务,只作决定,不具体执行,把具体事务、执行工作,交给‘一府两院’依法去办,这是一个界限。” 地方人大监督并非“就案督案”,而是通过对案件的监督,深化对人的监督,强化司法人员的述职,对司法人员的履职情况进行监督,督促司法机关建立案件质量评查、违法责任追究等制度。

(二)创新工作方式

在综合运用法律规定的方式同时,还要积极探索人大个案监督的新途径、新方法,摆脱“就案说案”的情形。

1、集体调阅案卷,其基本做法是由人大常委会组织部分市人大常委会组成人员和市人大代表组成阅卷小组,对法院已经审理生效的部分案件和人民群众反映强烈的案件集体调阅案卷。集体调阅案件为人大的个案监督找到了新的切入点,也是“类案监督”的新方式,它可以通过对某一阶段某一类型案件进行一次集体监督,了解和发现法院审理案件过程中存在的一些具有倾向性、典型性和普遍性的问题,并从机制和制度层面上去解决问题,进而督促司法机关完善内部监督制度,解决共性问题,促进严格执法、司法公正。

2、庭审视察,庭审视察并非单纯地在法院旁听庭审过程,而是组织法律知识较强和有一定议政能力的人大代表参与庭审,庭审对象是群众反映较大的某类案件或有代表性的案件,同时对法院庭审情况进行测评、打分。此测评主要包括法官的仪表、法言法语、法庭规范、当事人满意度等,这种方法在被不少地方实践后取得了不错的效果。对法庭庭审情况进行评审,不仅进一步规范了法官,也使人大的监督工作建立于更为扎实的实践基础。通过庭审视察,人大代表对审判活动的了解与认知深入到了一个前所未有的层面,突破了过去仅仅听汇报、看材料的局限。以此为基础,人大代表对法院、法官及审判活动的评价能力也会明显提高,评价的角度与方式将更加恰当。

(三)加强沟通交流

人大和法院都应树立“为法律而监督”的理念,其终极目的都是为了保障司法公正,创造更好的法治环境。加强业务上的沟通与交流,落实执法为民的司法理念,实现执法行为与司法监督的“双赢”。一方面,人大作为监督方,应提高自己在法律方面的专业水平,适时地进行培训,否则作为门外汉永远无法发现问题,同时,综合运用多种监督方式,加强与法院之间的沟通,不将上述沟通方式流于形式主义。另一方面,法院作为被监督方,应敞开大门,接受大人及群众的监督,这也是“三个至上”原则的具体体现。王胜俊院长在2012年最高人民法院工作报告中明确,“自觉接受监督是人民法院正确履行职责、实现司法公正的重要保障。最高人民法院制定全面加强接受监督工作的意见,大力推进监督机制建设。自觉接受全国人大及其常委会监督,认真负责地做好年度工作报告和专项报告,坚决贯彻人大决议及常委会审议意见。” 

通过个案监督,通过与法院之间的沟通交流,人大更要立足于营造良好的法治环境,加大对普通老百姓的普法力度,提高全民的法律意识。在与法院的交流中,不仅要指出问题,更切实地协助法院解决问题,办公经费问题、调解执行难问题、缠访缠诉问题等。人大的信访部门与法院的信访部门,在许多涉法涉诉问题上都存在共同点,如何化解当事人缠诉缠访,如何真正的解决当事人的困难,是人大与法院之间共同的话题。

总的来说,追求司法公正必须从个案做起,所谓个案监督的争论无需停止,而人大也无需停止前进步伐。虽不搞个案监督,但要从了解个案入手了解个案,但围而不打,不干预司法独立。在此基础上,从整体上、源头上、完善司法制度上推动解决共性问题,再回头从个案入手了解解决实效,如此循环往复,推动司法公正螺旋上升,善用巧劲,创造更好的法治环境。


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