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对执行不能案件相关问题的分析思考
时间:2014-07-03 13:13:53    作者:曹晓莉 高峰    来源:贵州省高级人民法院

一、案件执行不能的原因分析

执行不能既是一种社会现象,也是一种司法现象,同时也是一种市场现象。这种现象的产生存在着广泛的社会原因和历史背景,是多种因素综合作用的结果。细究法院案件执行不能的原因,主要有以下几个方面:

(一)从社会方面看。

1.市场经济具有天然的风险性。执行结果与社会经济发展、政治稳定、公民的法律意识和被执行人的履行能力等因素关系密切,不仅取决于法院的努力,还取决于许多其他因素,具有不确定性。其中最主要的因素来源于市场交易的风险性。在市场交易中,人们都希望以最低投入获取最大利润,不可避免地追逐利益最大化,导致风险自始至终伴随和贯穿于交易的全过程。无论从哪个方面来说,市场交易风险都应由市场主体自己承担。但我国市场经济尚处于培育和发展的初级阶段,许多市场主体承受市场风险的能力不足,加之经营管理不善,随时面临着债务缠身的境况,偿债能力下降。这些市场主体一旦陷入经济纠纷,权利人即使通过诉讼获胜,但囿于被执行人根本无偿债能力或偿债能力不足,强制执行也无法确保胜诉权益实现,必然出现案件执行不能。

2.社会征信制度不健全,市场法制环境较差。由于我国尚未建立起完备的公民、企业信用体系,没有明确的信用体系建设和管理部门,法院还无法对有关法人、自然人、社会组织分散在国家行政、司法机关、公用事业单位、新闻、银行、商家等机构中的信用资料加以汇集运用。加上相当一部分工商管理局核发的营业执照上登载的企业法人注册资本总额虚假,企业法人或其他组织在工商登记表和税务登记表中备案的银行帐号混乱不实,给法院查询、冻结、扣划被执行人的财产设置了障碍,导致部分案件执行不能。另一方面,由于我国现行破产法律制度落实不到位,许多符合破产条件的当事人怠于申请破产,企业处于吊销或实际停止经营状态,一些本应通过破产程序处理的案件却无限期滞留于执行程序中,出现执行不能。

3.被执行人确无财产可供执行。执行工作对于被执行人履行能力的依赖性,致使人民法院对确无财产,或者虽有一定财产,但被执行人生活、经营正陷入困境,履行义务有一定难度的执行案件无能为力。虽然法律规定了人民法院可以采取查封、冻结、拍卖被执行人财产、罚款、拘留等强制措施,但面对被执行人自始就没有可供执行的财产,或拥有财产但不具备执行条件的情况,人民法院即使穷尽执行措施和方法,依然无法实现生效法律文书确认的权益,执行不能的问题突出。

4.申请执行人风险认识能力低。在执行中,申请人往往过多依赖法院,盲目地认为只要申请强制执行就能实现权益,而法院的查询手段和强制措施都是有限的,因此执行不能案件在执行中是客观存在的,执行不能的风险也是市场风险的一部分,申请人应该具有执行风险意识。然而在司法实践中,当事人执行风险意识比较低,在诉前及诉讼中对财产保全重视程度不够,以致被执行人转移、隐匿财产等情况时有发生。在申请执行时,因申请人缺乏时机意识,可能会失去执行最佳时机;在执行过程中,如果申请执行人不及时提供被执行人可供执行财产线索或被执行人的下落,也会给执行工作带来一些障碍,这些都在不同程度上影响了生效法律文书所确定内容的实现,致使部分案件执行不能。

5.具有协助执行义务的单位和个人配合不力。执行工作中,绝大多数案件需要及时查明、控制和处理被执行人的财产。由于财产监管和人口管理的职能不在法院,法院既不掌握必要的财产和人员信息,也缺乏必要的调查和处置手段,没有相关职能单位和部门的积极配合与协助,人民法院很难查找和控制被执行人及其财产,更难有效应对被执行人规避和抗拒执行。“协助执行人难求”一直是执行中的难题,导致法院对财产无法查明、控制,或者控制住财产也无法处置,导致案件执行不能。

(二)从法院方面看。

1.执行立法不够完善,诸多执行环节和程序无法可依。我国执行法制尚不健全,目前最大的缺陷是至今没有制定独立的《民事强制执行法》,法律上对于逃避债务的行为缺乏相应的制约机制,这也是造成执行不能的主要原因之一。在实践中,法院办理执行案件的可循之章较为散乱,有关民事强制执行的法律规定已不能适应执行工作的现实需要。正是由于法律规范过于原则、简陋和缺乏可操作性,影响了当事人合法债权的即时实现,在一定程度上造成了执行不能。

2.缺乏科学合理的执行机制。执行机制是由现行法律构建而成的实施执行行为、调整执行活动的制度综合体。目前执行难和执行不能的很大一部分原因,就在于当前的民事执行机制存在结构性缺陷,不加以根本性的改变,执行不能的问题就不可能得到彻底的解决。近年来,全省法院在执行制度机制建设上下的功夫很大,执行机构在省和市州一级已经做到对下统一管理、统一协调,法院执行统一管理新体制已初步建立,高院与中院有权统一部署和安排辖区内下级法院的执行工作。但由于种种原因,这与执行工作体制制度设计中,上级法院对下级法院执行工作“管人、管事、管案”的目标还有较大差距,上下级法院执行力量尚不能有效组合,影响着执行整体效能发挥,也是案件执行不能的原因之一。

3.法院审执程序配合不够,工作衔接不畅。在实践中,由于法院实现立审执程序分立,未形成完善的调控审执协调配合的相关制度和落实。审判法官在案多人少的压力下,在审判环节考虑的重点是结案,较少顾及随后的执行环节而对当事人进行执行风险告知,并依法大量运用财产保全措施。由于大多数审判法官缺乏执行工作经历,对执行工作不了解,对裁判文书能否执行、执行成本高低缺乏准确认定,一定程度上造成部分裁判文书特别是调解书缺乏可执行性,客观上将审判程序中的矛盾遗留到了执行环节,致使执行工作成本增加,甚至出现案件执行不能。

4.强制执行措施和手段有限,被执行人规避执行违法成本低。被执行人逃避、规避执行现象较为普遍。一方面,由于我国还没有形成应当自觉履行生效判决、不履行生效判决可耻的社会氛围;另一方面,目前我国在财产调查制度方面尚未形成统一制度,财产登记和财产信息披露体系不健全,加上被执行人财产申报制度形同虚设、人们习惯现金消费但现金难以控制等客观现状,使被执行人大量逃避、抗拒执行。被执行人敢于规避和抗拒执行的最主要原因,就在于法院强制执行措施有限,对于抗拒和规避执行人惩戒不力,难以有效遏制被执行规避执行行为,被执行人违法成本低廉甚至零成本,导致部分案件执行不能。

三、解决执行不能问题的对策研究

(一)从社会层面着手。

1.完善强制执行法律制度,为执行不能提供强大的法律后盾。解决执行不能的最重要、最根本的手段,就是完善民事强制执行立法。制定一部独立的强制执行法,吸纳更具体、更确实、更充分的内容,使之与一系列经济、行政、民事法规协调配套,以适应日趋复杂的执行工作需要,已迫在眉睫。目前,最高人民法院《民事强制执行法(草案)》已经完成,希望这部草案可以早日上升为国家层次的法律文件,为解决执行不能提供强有力的法律保障。

2.建立科学完备的社会信用体系,挤压失信被执行人的生存空间。加快建设社会信用体系,对于打击失信行为,防范和化解金融风险,形成良好消费环境,扩大国内需求特别是消费需求,对法院执行工作具有重要的现实意义。在社会信用体系建设中,完善的法律法规一方面可以保障及时有效地收集、整理和公开信用信息,使交易双方能获得准确的交易资料,提高交易的成功率;另一方面,通过建立和完善失信惩罚机制,相关部门可以对交易中的失信行为进行惩罚,使不守信用者被淘汰出市场。

3.推进国家层面的执行威慑机制建设,不断提高生效法律文书的自动履行率。所谓执行威慑机制,就是人民法院与金融、工商登记、房地产、交通、出入境管理等部门加强协作,逐步从法律、经济、政治、道德、生活、舆论等各个方面对被执行人进行制约,迫使其在融资、投资、置产、出境、注册新公司、高消费等方面都受到严格的审查和限制。执行联动威慑机制的突出特点是多元化执行协作主体的联合参与,能够调动包括司法系统本身在内的社会各方面资源和力量,多管齐下,形成合力,加大被执行人不履行法律文书确定义务的成本和代价,使被执行人在社会和经济生活中寸步难行,不得不自动履行法律文书确定的义务。

4.强化法治和风险意识,建立客观执行不能的风险提示制度。针对执行不能的客观存在,应由国家层面建立客观执行不能的风险提示制度,着力强化人民群众对客观执行不能的风险防范意识,提高风险承受能力。要加大宣传告知力度,通过召开新闻发布会、发布公告和制作电影电视宣传片等形式,通过各种媒体向社会提示执行不能的风险,建议人民群众在社会经济生活中增强民商事交易风险意识,防范于未然,恪尽注意义务,慎重选择交易或合作对象,全面清楚地了解对方的财产、经营、资信和履约能力,通过参投社会意外风险保险等,尽力降低交易风险程度。如果产生纠纷并进入诉讼程序后,还要尽快采取申请财产保全等措施,避免为以后的执行不能埋下隐患。

(二)从法院层面着手。

1.发挥体制优势,建立完善党委领导、相关部门配合的执行工作新格局。解决执行不能问题,必须在党委的统一领导下,实现社会联动,标本兼治,综合治理。人民法院:一是争取党委、人大、政法委的领导、重视和支持,定期或不定期地召开联席会议,争取各相关执行联动单位的支持和配合,建立协助执行工作网络,多方制约当事人的规避执行行为;二是根据实际,定期开展专项执行活动,在当地营造大执行的声势和氛围,使被执行人感受到法律和道德的威慑力,并致力于削减执行工作的其他阻抗因素。三是对重大执行案件,邀请新闻媒体跟踪报道,对拒不履行义务的当事人予以公开曝光,发挥舆论宣传、引导、督促作用。 

2.改革现行执行管理体制,确保执行权的顺利行使。建立省法院、中级法院执行机构统一管理的体制,实行重心下移,案件主要由中、基层法院执行,改变单纯以办理执行案件的多少来考核省法院执行工作的方法;按照最高法院的要求建立执行工作快速反应机制,加快各级法院执行指挥中心建设,及时处理执行线索和突发事件;建立完善的上下级法院联动的执行信访处理机制,对执行信访进行统一部署和要求,及时解决执行乱和消极执行等执行中的瑕疵和差错问题。上级法院要充分发挥管理、协调、监督的职能,确保执行工作政令畅通。下级法院必须培养接受管理、服从监督的意识,做到有令则行、有禁则止。通过完善和发展执行工作统一管理机制,树立上级法院执行机构的权威,加大对消极不作为行为的督办力度,排除执行中的非法干扰,确保公正高效执行,彻底化解执行不能案件中法院的负面力量影响。

3.完善立审执统一配合协调机制,提高生效裁判文书的可执行性。破解“执行不能”,必须在法院内部建立立案、审判、执行工作协作配合机制。在审判阶段,要预先考虑执行的问题,克服“审执不分”和“审执无关”两种倾向和错误做法。要细化立案、审判、执行环节,确保各环节有效衔接;要为案件执行创造条件和基础,适当提示当事人客观执行不能的风险,提高当事人做好诉讼保全工作的积极性并及时采取财产保全措施;从制度上激励审判法官积极采取相关措施,切实加强裁判文书的可执行性,从源头上确保案结事了人和。在执行阶段,要主动告知当事人可能存在执行不能的风险,减少权利人对案件执行不能结果的抵触情绪。发现审判过程中出现的问题,要及时与审判庭联系,能在执行程序中弥补的尽量弥补;发现据以执行的法律文书确有错误的,应依照法定程序纠正,绝不能与审判庭相互扯皮,或一推了之。 

4.加快执行信息公开平台建设,全面深化执行公开工作。执行不能是客观存在的,将人民法院为执行这些案件所穷尽的措施和手段公开,是取得当事人和社会公众理解和信任的重要渠道,可以最大程度减少和杜绝对法院“执行难”的不当指责。要在全省法院加快建立统一的执行信息公开平台,通过公开执行信息,让公众和当事人及时了解人民法院为实现当事人的胜诉权益所采取的执行措施,争取群众的理解和支持。要尽快完善执行信息查询系统,方便当事人随时查询、了解执行案件进展情况。要为各类征信系统提供科学、准确、全面的信息,促进社会诚信建设。

5.完善执行救助制度,提高救济力。“执行不能”最突出的表现之一就是被执行人根本无履行能力或暂无履行能力。推动建设和规范执行终结后困难当事人救助制度,依法保障执行终结后面临生活困难的当事人获得救助的权利得以实现,同时解决涉执信访问题,具有非常重要的现实意义。执行不能救济金作为社会救助的特殊组成部分,是当前行政机关主持下的社会救助制度的一种有效补充。建议有关部门尽快制定《执行救助条例》,进一步整合现有的国家赔偿、民政救助、信访、维稳、综治等多种资源,以立法手段解决执行救助的法律地位,使救助工作有法可依、有章可循,确保因执行不能而陷入生活困难的申请人得到适当的救助。在具体操作上,符合救济条件、需要获得救济的申请,应当向法院执行局提出,执行局审查后提交院审判委员会讨论决定,由院长签发支付决定并提请国家按照特定程序和标准给予申请人一定的经济救助,解决其生活急需。救助额度应以保障申请人的最低生活水平为限,不得高于案件本身金额。



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