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减刑、假释:程序严格规范 公开倒逼公正
——访最高人民法院审判监督庭庭长宫鸣
时间:2014-06-20 15:21:27    作者:李敏    来源:《中国审判》杂志社

日前,陕西省高级人民法院审监庭赴汉中监狱公开开庭审理了6起减刑案件,昆明市中级人民法院审监庭也分别在宜良、嵩明、官渡监狱公开开庭审理了沈麟国、徐晓峰等26人的减刑、假释案件,而河北省衡水市中级人民法院则与辖区内的监狱合作,建立了“狱内科技法庭”,拟对其办理的全部减刑、假释案件,均依法公开开庭审理。自《最高人民法院关于减刑、假释案件审理程序的规定》(简称《规定》)于2014年4月29日对外公布后,全国各地法院进一步加大了对包括职务犯罪、涉黑犯罪和金融类犯罪在内减刑、假释案件公开开庭审理的力度。

为更好地理解《规定》的具体内容,以便司法机关在实践中能够更严格、更准确地适用,结合相关案件,本刊记者于近期就减刑、假释制度的设立宗旨和社会效果,减刑、假释案件审理中容易发生的问题及其成因,《规定》的规制重点及其实施中需要注意的问题,以及最高人民法院对于下一步做好减刑假释案件审理工作的基本安排等问题,采访了最高人民法院审监庭庭长宫鸣。

制度不健全为司法腐败留下空间

记者:减刑、假释制度设立的目的是什么?其在司法实践中存在哪些突出问题?导致这些问题出现的原因是什么?

答:减刑、假释作为刑罚变更执行的重要措施,是我国刑法、刑事诉讼法等法律所规定的重要制度,是宽严相济刑事政策在刑罚执行过程中的具体表现,是刑罚执行人道主义的重要载体,对于激励罪犯积极改造,促进罪犯回归、融入社会,具有非常重要的意义。除此之外,减刑、假释制度在运行良好情况下,还可以一定程度地节省司法资源。而反之,该项制度则可能直接沦为有些罪犯恶意逃避刑罚执行的途径,从而影响罪犯的有效改造,更无法保障刑罚目的的实现。

当前,全国的减刑、假释审理工作整体上是好的,各地各级人民法院努力克服案多人少、执行机关提请案件不均衡等困难,依照法律及相关司法解释规定办理减刑、假释案件,从而确保了刑罚执行的效果,促进了社会的和谐稳定。但是,也应看到,目前的减刑、假释工作,也还存在一些不容忽视的问题,如一些“有权人”、“有钱人”被判刑之后减刑相对更快、假释及保外就医比例更高、实际服刑时间偏短等,群众高度关注,社会反映强烈。个别减刑、假释案件办理违背法律及司法解释规定,甚至搞权钱交易,对司法公正和司法公信的损害巨大,影响恶劣,如原健力宝集团董事长张海案等。最高人民法院一直重视对这些问题的调查和研究,并采取了开展全国性或区域性专项检查、综合检查等多项措施进行规范、治理,但离人民群众的要求、期待尚有距离。为何会出现这些问题呢?我想原因有多个方面:

第一,减刑、假释的制度规定不够完善,其操作性不强。关于减刑、假释案件的审理程序,刑法、刑事诉讼法中有一些原则性规定,如“人民法院应当组成合议庭进行审理”,“非经法定程序不得减刑、假释”等,但均较为简单,缺乏较为具体和操作性较强的规定。2012年最高人民法院出台了《关于办理减刑、假释案件具体应用若干问题的规定》(以下简称《2012年司法解释》),但该解释主要细化和明确的是实体方面的内容,在程序方面只对审查内容、公示、开庭审理范围、文书送达等作了规定。另外,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》尽管也对减刑、假释案件的管辖、审理期限作了规定,但总体上,这两个文件对审理组织、审理范围、开庭审理和书面审理要求等都未作进一步规定,导致实践中存在认识不尽一致,适用不尽规范的现象,而减刑、假释案件办理的问题一般都出在程序运行的过程中。

第二,执行机关对罪犯的计分考核标准不尽科学。目前,刑罚执行机关对罪犯实行百分制的计分考核标准,而这种考核标准有时很难真实地反映出罪犯改造的真实样态,比如前段媒体提及的有些罪犯因撰写一篇小文章或到某地作了一个现身说法就能获得不低的加分,这便会在罪犯之间造成考核上的不公平,更不用说一些“有权”、“有钱”罪犯为了加分,可能会利用其金钱或者影响力来“助力”,甚至不惜造假。在过去的制度框架下,法院在审理减刑、假释案件时,既无法对罪犯进行全面、深入的考察,也无需对其进行当面提讯,更无法全方位听取各方面意见,大都是根据监狱等执行机关提供的材料,就汤下饭,使这些不尽科学、公平、合理的计分考核材料理所当然地成为了法院裁定减刑、假释的依据。

第三,从事减刑、假释案件审理的审判力量薄弱,“案多人少”矛盾非常突出。根据2014年最高人民法院工作报告显示,2013年人民法院审结的减刑、假释案件数量为65万多件,占2013年人民法院全年审执结案件总量的5.07%,而2103年人民法院审结的刑事案件数量为106万多件,占2013年全年审执结案件总量的8.19%。再对比从事减刑、假释案件审理的法官人数,差距实在是太遥远。一般而言,除基层法院只有一个刑庭外,中级法院、高级法院乃至最高人民法院均设有两个以上刑事审判庭。相比之下,减刑、假释案件一般由审判监督庭审理,而审监庭往往只有一个合议庭最多两个合议庭专门审理减刑、假释案件。以减刑、假释案件较为集中的广东省韶关市中级法院为例,其辖区内有5所监狱,这5所监狱每年报到韶关中院的减刑假释案件达12000余件,而负责审理减刑假释案件的只有审监庭的一个合议庭,共3名法官,在案件量如此繁重的情况下要求其对案件均进行实质性审查确实很难实现。因此,“案多人少”的突出矛盾也是促使法院在减刑、假释案件审理中在一定程度上成为“橡皮图章”的重要原因之一。

第四,部分干警思想认识上存在问题。应该说绝大部分干警均能志存高远,廉洁奉公,无私奉献,但也确实有少数干警存在思想不正确,理想不坚定的问题,他们有的甚至和其他机关的有关人员相互勾结,违纪违法办理案件,让一些不完全符合减刑、假释条件的罪犯获得减刑、假释,从而使得减刑、假释案件审理工作受到公众质疑,引起强烈的社会反响,对司法公信力造成恶劣影响。这一问题也引起了中央领导机关的高度重视,中央政法委为此印发了《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》(以下简称中政委《意见》),对减刑、假释、监外执行工作提出了更高标准、更高要求。最高人民法院出台《规定》也是回应社会关切,贯彻落实《意见》的重要措施之一。

《规定》和“五个一律”互为补充

记者:《规定》作为司法解释和最高人民法院提出的“五个一律”工作要求之间有着怎样的关系?

答:2014年初中央政法委出台《意见》后,最高人民法院于3月14日,专门召开了贯彻落实中央政法委《意见》的视频会议。会上,景汉朝副院长提出了“五个一律”的工作要求,其内容为:“凡是减刑、假释、暂予监外执行的案件,一律在立案后将减刑、假释建议书或者暂予监外执行申请书等材料依法向社会公开;凡是职务犯罪、黑社会性质组织犯罪和金融犯罪罪犯减刑、假释案件,一律依法公开开庭审理;凡是职务犯罪、黑社会性质组织犯罪和金融犯罪罪犯减刑、假释案件的公开开庭,一律邀请人大代表、政协委员或有关方面代表旁听;凡是减刑、假释、暂予监外执行案件的裁判文书,一律在中国裁判文书网依法公开;凡是法院工作人员在办理减刑、假释、暂予监外执行案件中有违纪违法行为甚至构成犯罪的,一律依法从重追究责任。”

“五个一律”的工作要求既是贯彻落实中央政法委《意见》的重要举措,也是针对减刑、假释、暂予监外执行工作而向全国各级法院提出的工作守则,其抓住了减刑、假释、暂予监外执行程序运行中的关键节点,提出了明确执行性要求,其核心是坚持阳光司法,以公开促进公正,以透明保廉洁,体现了人民法院以最坚决的意志、最坚决的行动,扫除司法领域腐败现象,坚决清除害群之马的坚强决心。当然,“五个一律”本身不是司法解释,不能作为案件审理的法律依据,因而最高人民法院在认真总结司法实践的基础上,经过反复调研论证和广泛征求意见,制定出台了《规定》,且吸收了“五个一律”的部分内容。但《规定》作为司法解释,毕竟难以对法院工作人员的违纪违法甚至构成犯罪如何追究责任进行规定,而“五个一律”正好对此作出了弥补。因此,《规定》和“五个一律”工作要求在规制减刑、假释案件审理程序,治理减刑、假释制度运行过程中的司法腐败是相互补充、共同作用的。

明确职责和加强监督并举

记者:《规定》是从哪些方面对减刑、假释案件审理程序进行规范,进而治理司法腐败行为的?

答:《规定》共26条,主要从以下几个方面规范审理程序、规制司法腐败:

一是强调司法公开,即材料公示、开庭公开、裁定公布,使得在减刑、假释案件审理中暗箱操作无处藏身,司法腐败没有空间。

首先,关于报请减刑、假释的建议等材料的公示的问题。《规定》第三条规定:“人民法院审理减刑、假释案件,应当在立案后五日内将执行机关报请减刑、假释的建议等材料依法向社会公示。”所谓向社会公示,原则上应当通过互联网公示。同时,《规定》还明确了“公示期限为五日”。该条款解决了《2012年司法解释》所规定公示制度的缺陷:一是公示的范围主要为罪犯服刑场所,与执法机关报请前的公示存在一定程度的重合,且其公示的作用因为受众面小而显得有限;二是未明确公示的具体时间,实践中有的法院在立案之后合议庭评议之前予以公示,有的法院则在作出裁定后公示;三是未规定公示的具体期限,导致各地法院做法不够一致。

其次,关于公开开庭审理问题。《规定》第六条规定对6类减刑、假释案件应当开庭审理。这其中尤其值得关注的是,《规定》明确规定对职务犯罪罪犯,组织(领导、参加、包庇、纵容)黑社会性质组织犯罪罪犯,破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪罪犯这三类罪犯的减刑、假释案件应当开庭审理,该条款正是针对这三类罪犯更容易利用其金钱或者社会影响力而获得非法减刑、假释而制定的。《规定》第四条规定,人民法院审理减刑、假释案件,应当依法由审判员或者审判人员和人民陪审员组成合议庭进行。第七条规定,“人民法院开庭审理减刑、假释案件,应当通知人民检察院、执行机关及被报请减刑、假释罪犯参加庭审。人民法院根据需要,可以通知证明罪犯确有悔改表现或者立功、重大立功表现的证人、公示期间提出不同意见的人,以及鉴定人、翻译人员等其他人员参加庭审”。这些条款规定了减刑、假释开庭审理的范围以及具体审理的程序。而对减刑、假释案件实行开庭审理,有利于增强人民群众对司法工作的信任,有利于人民法院在审理减刑、假释案件时听取来自监狱、罪犯及同监区罪犯等多方面的意见,最大程度地实现案件审理的公平、公正;在减刑假释案件审理中引入人民陪审员制度有利于人民陪审员代表社会公众更深入地了解和参与减刑、假释案件的审理,拓展了公众的参与渠道,确保减刑、假释案件审理程序更加公开和透明。

再次,关于减刑、假释裁定书上网公布问题。《规定》第十九条规定,减刑、假释裁定书应当通过互联网依法向社会公布。减刑、假释裁定书是人民法院裁判文书的重要组成部分,通过互联网公布减刑、假释裁定书是人民法院裁判文书公开的重要内容。该条款进一步增加了减刑、假释案件的透明度,使得减刑、假释案件的审理能够更好地接受社会各界的监督。

二是针对减刑、假释案件审理中的一些关键节点进行专门规范。

以往的减刑、假释审理过于受刑罚执行机关移送的关于罪犯表现情况材料的限制,不利于法院对罪犯是否真心悔改进行全面考察,故此《规定》第五条第一款规定“人民法院审理减刑、假释案件,除应当审查罪犯在执行期间的一贯表现外,还应当审查犯罪的具体情节、原判刑罚执行情况、财产刑执行情况、附带民事裁判履行情况、罪犯退赃退赔情况等”,第二款则围绕罪犯的再犯罪危险,具体列举了几个主要因素,这些条款都有利于人民法院在审理减刑、假释案件时对罪犯进行全面考量。而第三款更是针对实践中较为严重的假立功问题,回应各方关切,特别进行了专门规定,据以明确人民法院的审查义务:“执行机关以罪犯有立功表现或重大立功表现为由提出减刑的,应当审查立功或者重大立功是否属实。涉及发明创造、技术革新或者其他贡献的,应当审查该成果是否罪犯在刑罚执行期间独立完成,并经有关主管机关确认。”

三是明确了减刑、假释案件审理中各参与人的职责和责任。首先是审判人员的职责。《规定》第十五条对审判人员书面审理减刑案件时提讯被报请罪犯提出了要求,特别是对书面审理假释案件时应当提讯被报请罪犯提出了硬性要求。《规定》第十一条第一款规定了合议庭成员在庭审过程中有疑问时可以向被报请减刑、假释罪犯、证人、执行机关代表、检察人员提问的职责和权力,避免了以前合议庭成员走过场,裁定结果基本由审判长一人说了算的局面。其次是刑罚执行机关和检察机关的职责。《规定》第十条第三款规定:“执行机关代表宣读减刑、假释建议书,并说明主要理由。”第四款规定:“检察机关发表检察意见。”《规定》第十一条第二款规定:“庭审过程中,检察人员对报请理由有疑问的,在京审判长许可后,可以出示证据,申请证人到庭,向被报请减刑、假释罪犯及证人提问,并发表意见。”这些条款不但赋予执行机关为报请减刑、假释提供材料以及相关说明和证据的职责,而且赋予检察机关质证的权力和职责,进一步加强了检察机关的监督职能。

建立网上公示平台和加强队伍建设

记者:对于减刑、假释案件的审理工作,最高人民法院下一步的安排部署是什么?

答:第一,进一步完善相关制度。一是根据中政委的意见,我们下一步要下发《关于对职务犯罪罪犯实行备案审查的通知》,就备案审查的具体程序要求予以明确。今后凡是涉及原厅局级的职务犯罪罪犯的减刑、假释都要报请最高人民法院备案审查;涉及原县处级的职务犯罪罪犯的减刑、假释要报请高级人民法院备案审查。备案审查是事后监督机制,上级法院经过审查如果确定有问题,可立即要求作出裁定的法院予以纠正,以实现上级法院对下级法院的有效监督。二是对实体性的《2012年司法解释》进行适当完善。《规定》实施后,减刑、假释案件的审理程序就相对比较完善了,这标志着我国审理减刑、假释案件由过去的那种执行机关报请、法院行政性审批的办案转化为按照案件本身特点而进行审理的一种审判程序了。相比之下,《2012年司法解释》主要是着眼于如何明确和细化刑法规定的内容,其绝大部分内容为实体性规定,虽然也有几条是程序性的规定,但随着此次程序性司法解释的出台,在对《2012年司法解释》进行再修改就可以去除了,其和《规定》分别从实体和程序的角度相互配合、相互作用,共同保障减刑、假释案件办理的公正、合法。

第二,建立常态化的监督检查制度。最高人民将以职务犯罪、涉黑犯罪和金融犯罪这三类案件的减刑、假释为重点,每年组织全国性或者区域性的检查。该项监督检查制度将于今年下半年正式启动,而该项检查的重中之重是检查职务犯罪罪犯减刑、假释、暂予监外执行的比例是否明显高于其他罪犯的相应比例,各高级人民法院也将根据本辖区的情况建立相应的监督检查机制,并且报最高人民法院备案。在监督检查中发现问题的要坚决予以纠正,发现法院工作人员在办理这类案件中有违纪违法行为,甚至构成犯罪的,一律移送纪检监察部门或检察机关依法从严追究责任,追究责任的情况还要向上一级法院报告,涉及其他机关工作人员违纪违法的也要及时移送有管辖权的有关部门处理。

第三,建立全国性的公示公开网络平台。最高人民法院已经着手在人民法院网上建设减刑、假释、暂予监外执行案件的信息平台,该平台和已有的裁判文书上网平台以及执行信息公开平台平行的,该平台建好以后可以实现全国的减刑、假释、暂予监外执行案件的信息联网,在这个平台上不仅可以进行立案公示、开庭公告、裁判文书公开,而且可以了解减刑、假释、暂予监外执行的工作动态,查询相关法律法规和司法解释。

第四,加强与相关部门的协调配合。人民法院应当更加主动地接受检察机关的监督,积极协助刑罚执行机关修改罪犯的计分考核制度,尤其在对三类罪犯计分考核项目和标准的设计上,不仅应当考虑对其他罪犯教育改造的普遍性要求,而且应当考虑对三类罪犯教育改造的特殊性要求,进一步限制、规范三类罪犯的加分项目,严格控制加分总量,对利用个人影响力和社会关系,提供虚假证明材料,贿赂等不正当手段企图获得加分的,不但不能加分,还要扣分。此外,现在我们正在和刑罚执行机关、检察机关共同建立信息资源共享的网上办案协同平台。目前,河南、四川、北京、上海、辽宁等地区作为试点已经进入实践阶段。这个协同办案平台建成后,罪犯一到监狱即开始建立档案,监狱对罪犯的一切考核管理,都必须且只能在网上进行操作,而且一经操作就不能再修改,检察机关可以通过该网络平台对罪犯的改造情况适时监督,法院也可以通过该网络平台直接调阅报请减刑、假释人员的改造情况,以实现对报请减刑假释人员的全面了解。

第五,加强队伍建设,完善机构设置,充实人员力量。随着《规定》的出台,减刑、假释的工作任务将更加繁重,压力会进一步增大,为了做好这项工作,我们必须使广大从事刑事审判监督工作的法官坚定理想信念,用社会主义法制理念武装头脑,依法办案、廉洁自律,不断提高法律理论水平和办案能力。与此同时,为了改变目前“案多人少”矛盾尤为突出的现状,人民法院将按照中政委关于“审判机关应当建立专门的审理减刑、假释、暂予监外执行案件的审判庭”的要求,及时完善相关机构设置,充实配备符合工作要求的高素质人员力量,以确保减刑、假释、暂予监外执行工作顺利开展,努力实现“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平、正义”的目标。




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