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论司法统计数据在法院推动司法公开中的运用
时间:2014-06-06 16:11:11    作者:王秋良 张 倩 韦自力    来源:上海市闵行区人民法院

深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法是当前和今后一段时期政法机关的三项重点工作。其中,社会管理创新是人民法院积极参与社会建设的方式,也是推进三项重点工作的主要载体。任何一种既有社会管理行为模式的施行和变化都应当建立在精密考证、慎重思考的调查研究之上,而数据语言无疑是其中最具说服力的一环。近年来,司法统计数据因具有强有力的说服力,在服务领导决策和服务审判工作方面占有了一席之地,在法院内部受重视的程度与日俱增。随着法治国家建设进程的不断加快和社会管理创新呼声的高涨,司法所承载的社会责任也越来越大。如何有效地履行好这一责任,作为审判资源之一的司法统计数据,面临着从体制内循环向体制外展示,从传统功能固守向适应社会需求转型的机遇和期待。为此,笔者试以“司法统计数据在法院推进社会管理创新中的运用方法”为命题,从司法社会责任承担的角度去剖析现有数据资源更大化的适用途径。

    一、司法统计数据语言运用的常见形式

    司法统计是对司法数据进行收集、整理、分析并据此做出预测。几十年间,人民法院的司法统计工作经历了三大变化:量变——统计指标从最初的几十项到后来的几百项,再到以大规模数据库系统为支撑的上千个可统计的分项指标;形变——收集形态从手工制表到依靠信息化技术形成更为精准、及时的电子报表;质变——使用功能从单纯的数字统计上报到复合型、多方位用途的扩展。这些使得司法数据语言可表达的内容更为丰富,同时也因其包含内容的涉秘性而难以捕捉。
    司法统计数据语言是指通过司法统计数据进行管理、咨询、调研和为决策提供指导。司法统计数据语言多用于以下几个方面:

   (一)权威发布审判工作情况

    语言形式载体主要散见于历年人民代表大会上的法院工作报告;20世纪90年代中期以后出版的统计年鉴;最高院、地方高院或基层法院在专有刊物和网站、公开出版物和权威网站。如,近年来,最高人民法院将司法统计分析融入最高法院的工作报告之中,并形成了向人大代表、政协委员赠送司法统计数字解读和数据图册的工作机制,帮助代表、委员全面了解人民法院工作。语言功效表现为:法院工作展示和说明。

   (二)强化法院内部工作管理

    语言形式载体主要为数据量化表、工作排名表、绩效考核成绩单、若干数据组合等。多用于流程管理、审判质效管理、人事管理、司法政务管理等。以审判质效管理为例,2011年3月,最高人民法院发布文件,在全国法院正式运行31项质效指标评估体系。审判质效管理一般是通过建立数据指标体系的方法,对审判质量与效率、效果统计数据进行评价。此以上海、江苏、福建、四川等地的法院质效评估系统为代表。语言功效表现为:确立人民法院工作管理的量化标准,建立法院内部全新的动态监督机制和科学化审判管理模式。

   (三)为决策制定和调整提供思路

    语言形式载体主要为情况反映、司法统计分析、司法统计报表、专报汇报、工作意见和建议等。除数据报表外,文字说明大体分为三段论——数据表现、现象分析、对策建议。此类数据语言内容直指亟待解决的实际问题,且更易立竿见影。如上海市高院2008年12月以《案件经调解结案后进入执行程序的情况》司法统计分析一文直接导致了“调解案件申请执行率”在质效评估体系中的运用;再如2008年全国闻名的“杨佳案”后,上海市高院以妨害公务情况为对象的统计分析获得最高院领导、上海市委书记的高度重视,由此政法机关安保工作等级得以提升。语言功能表现为:以最直接的方式提出问题、分析问题,并提出决策可参考的解决问题思路。

   (四)为实务调研提供有力论据

    语言形式载体主要为学术论文、法院课题、调研报告等。司法统计数据是直接的、可视的司法实践信息,是法院信息来源之一,具有深度挖掘与深入思考的价值,也是实务调研可“近水楼台”而先得的实证素材,并受到学术界的关注。语言功能表现为:实务调研的理论价值提升。

    二、司法的社会责任与数据语言运用缺位

    司法的社会责任具有多元性,既要解决纠纷、惩罚犯罪、维护稳定,又要实现公正、促进发展,这些责任间相互联系、彼此交叉,并随着社会发展、形势变化和政策调整而演化。司法的社会责任,在某种程序上也可以被称为司法的社会管理责任或司法的社会管理推进责任。

   (一)司法的社会责任

    社会管理创新是指根据国家经济、政治、文化和社会的发展态势,遵循社会运行规律,研究并运用新的社会管理理念、知识、技术和方法等,对传统社会管理模式及管理方式进行改造和革新,建构新的社会管理机制和制度,实现社会管理科学化的全部活动的总和。司法的社会责任也包括司法在社会管理创新中的保障和推进作用。


    首先,司法通过裁判等一系列司法行为保障和实现社会的公平正义,这是司法的天职和首要社会责任。而社会管理不能仅仅依据强权,需要的是管理者与被管理者之间的信任与被信任关系,这也是有效推进管理的重要手段。


    其次,司法担负着引领和推进法治、维护和谐的重要责任。司法通过强制手段守护社会秩序,惩治违法行为,增强公众对社会发展的信心。同时,司法还通过其行为将抽象的法律具体化、明晰化,使社会公众更多地理解法律的内涵并按照正确的轨迹去推进社会的发展。


    再次,司法具有保障人权和改善民生的责任。在现代社会中,社会自治功能强化,社会管理主体多元。广义的社会管理,不仅仅限于政府及其他国家机关的管理,还包括其他社会主体的管理,在这些管理中,许多都直指人的生存发展和民生保障。在经济社会处于转型期的剧烈变动之时,民生问题将更为突出,而司法审判、执行和信访恰恰是一个最容易发现来自各社会管理层方面问题的窗口。注意收集整理相关信息数据,适时向相关部门提出意见和建议,必然有助于促进社会管理和民生保障制度的健全与完善。

   (二)数据语言运用中的问题与不足

   与司法应当承担的社会责任相比,司法统计数据运用则有脱节之嫌。虽然最高人民法院、国家统计局于1983年4月16日发出《关于加强协作进一步做好司法统计工作的通知》,指出“法院的司法统计是国家统计工作的一个重要组成部分”。然而,这种重要性并未充分体现出来。

    1、正式公布的数据信息保守,与社会认知需求存在反差。一是可公布数据少、项目分解少。司法统计数据不在国家统计局历年公布的统计数据之列,加之不加区别强调数据保密的绝对化,形成了定式的公布模式,导致只知案件收结基本情况,不知具体组成情况的现象。二是公布数据信息缺乏固定形式和平台。与行政管理部门发布的正规统计公报、统计年报、统计年鉴相比,司法统计数据信息缺少可供定期公开、及时更新、权威发布的统一数据平台。三是对外公布的权威数据信息缺少文字支撑。既然一些司法统计数据信息公布,使用的方法也多见于总量相加,而罕见对统计结果的分析。

    2、用于内部管理的统计数据易被异化,致工作业绩虚浮。在数据语言传达管理要求的过程中,将统计数据指标作为工作成效唯一参照的情况屡见不鲜。由于评价标准侧重于事件的“定量”分析,以致出现了为追求表面光鲜的数据而玩数字游戏的现象,并有竞相效仿的趋势。手段一般的,采用虚报、瞒报、错报方式;“技巧”高明些的,直接改变采集源数据。被异化后的数据语言只能沦落为虚空的锦上之花,难以反映真实的司法审判工作实绩,若任其愈演愈烈,对司法工作氛围、法官工作心态和司法公信力必然造成不良冲击,从而也使这种管理适得其反。

    3、提供的决策参考视野欠宽,有价值信息表达路径不畅。由于司法统计数据的运用多定位于法院系统内部,因此,其语言载体指向亦多为内部工作的评价管理和提升法院工作的方式方法,即使对外的数据语言,也注重多讲自己,少讲他人,缺少为推进社会管理谋篇布局出谋划策的魄力。司法权是法治环境建设的重要手段,具有社会管理和社会控制的职能。尽管很多国家对司法直接参与社会管理态度谨慎,司法手段规制社会生活却是不争的事实。随着能动司法理念在基层司法实践中被广泛接受,法院参与社会管理的形式也多样起来,而对决策参考最具说服力的司法统计数据在此方面则显得比重不大,表达方式陈旧。在司法实践中发现的诸多社会现象和问题,即使有一定价值且通过数据语言载体表达出来,它们之中的相当部分也因为缺少有效的展示路径被束之高阁,成为不为外人所知的“问题分析”或“意见和建议”。

    4、统计系统孤军作战,对司法边缘问题关注较少。司法是一种社会管理手段,既然与社会管理有关,就必然关系管理的得失。然而,与实体裁判受多重社会因素影响而不得不对其加以重视不同,司法统计“单兵突进”,与其他社会科学和社会经济现象相脱离。即使在司法统计内部各部门之间,大量存在人为分割,不能反映司法全过程和司法裁判的社会效应。

    三、唤醒司法统计数据语言

    美国的大法官霍姆斯认为:“对于法律的理性研究,懂得法条的人可能掌握着现在,但掌握未来的人则是统计学与经济学大师”。用数据语言将社会管理需要关心的问题具体化,并在更广泛意义上为社会管理提供参考,这在国外具有良好的运用实例。比如,成立于1979年的美国司法统计局(the Bureau of Justice  Statistics in the U.S Department of Justice),将相关司法统计调查和数字资料发布提升到国家一级的层面。司法统计局通过向联邦、州和地方决策者以及公众提供准确、及时和客观的刑事司法统计资料,进而帮助他们打击犯罪和确保司法的高效和公正。[8]因此,笔者认为,在履行司法社会责任的过程中,应当让司法统计数据从现有的模式中“苏醒”过来,进一步发挥其作用与功能:

   (一)数据语言应当具有正式公布的渠道和规则

    2009年,最高人民法院印发《关于司法公开的六项规定》,要求“扩大司法公开范围,拓宽司法公开渠道”。在司法公开中,司法统计数据公开也应当成为其中的一环。为使司法统计数据可以在更广泛的领域得以适用,应当确立统一发布司法统计数据信息的场所。书面载体除了一年一度的向人大所做的工作报告外,可以是独立的司法统计年报、季报或专栏。最高院网站,各省或直辖市高级法院网站可以同时发布数据。在特殊时期,如金融危机、房地政策调整、新法律颁布等年度及过后的某一时间段,还应当增加与之相关的数据信息和数据说明、问题分析等。

    发布的内容应当更多地涉及社会管理需要和百姓关心的医疗、居住、劳动与社会保障和受社会经济发展影响较大的数据信息。在市场机制和监督管理机制尚未完善的情况下,严重损害消费者利益、严重危害劳动者健康、严重危及食品安全、严重污染环境等社会丑闻不断出现,成为经济转型和社会转型期的重大社会问题,尤其是近年来的系列煤矿重大事故、三聚氰胺事件、苹果公司清洗剂中毒事件等引起了社会震惊。司法也应当通过特殊的语言形式,表达自己对社会性规制立法和加强社会性管制的意见。

    在数据信息的发布上要建立起一定的规则,比如什么级别的法院才可以对外公布数据,公布的数据如何选择等,以防止数据不准确和不当利用。特别是对可信度受质疑信息的公布要有所保留或对该数据的生成有所说明。有的数据受统计标准的影响,其结果与公众的判断有所不同。比较典型的是与执行情况有关的数据。如上海法院公布2010年执行标的清偿率为91.7%[9],显与社会公众所感受的执行力度难成正比,而最高院对与执行到位率有关的数据并未公布。如果此类数据不加以说明的公布,反而适得其反。

   (二)数据语言应当拓宽涉社会管理问题的表达路径

    首先,数据语言应当具有灵活的表达方式。法律被遵守的前提是法律被了解和理解。法律的运行以及裁判结果的释明,远比抽象的法条更易让人理解和接受。近年来,审判案例在各类媒体上经常可见,各种说法类的节日深受欢迎的原因在于司法以简单易懂的形式让更多的人参与观察和讨论。但社会公众想要了解的远不止于此,一方的社会秩序比其他地区好还是不好、什么领域纠纷比较多、青少年在某种情况下发生犯罪的概率更大等等。只要与百姓生活有密切关系的一类现象,都涉及数据的统计。结合典型案例进行的数据公布,能更好地使社会公众加深对法律的认识。笔者在与许多记者的接触中得知,从事司法新闻宣传的记者非常关注法院的司法统计分析稿件,他们更喜欢从一类案件中挖掘具有深度的东西,而这些又多与社会管理的某个层面相关,如果辅以具体数据,有现象、有数据、有法理,真实可靠,这被认为是十分良好的法制宣传素材。

    其次,数据语言应当不忘司法形象宣传。法院的司法统计数据在某种程度上也是法院工作情况的表述。但即使是同一数据,运用技巧不同,达到的效果也不同。一般情况下,直白地自我表扬式的数据运用,比如,办了多少案件,调解了多少纠纷,不会给人留下太多的印象,但如果能在社会公众喜闻乐见的形式中将反映法院工作情况的数据灵活地运用进去,无疑就一则“植入式广告”,相信可以起到事半功倍的效果。


    再次,数据语言应当与其他司法推进社会管理创新的措施结合起来。以司法建议为例。2007年,最高人民法院发布《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》,要求各级人民法院在审判工作中发现普遍性或需要提请注意的问题,及时向有关单位提出司法建议。由于司法建议具有在司法活动中发现问题,向有关机关或单位提出依法解决的意见和建议的重要功能,已被视为人民法院推进社会管理创新的重要抓手。当前,司法建议服务的领域和形式日渐丰富,在强调“一案一议”式的“亡羊补牢”的同时,更多地注重“多案并议”式的“综合治理”,而这恰是司法统计分析之所长。将数据语言与司法建议结合起来,甚至形成系列审判白皮书,可以使审判实践中发现的问题多点、多面相结合,使意见和建议提出更慎重,说理更充分。

   (三)数据语言应当聚焦司法预警社会风险

    当前,影响和制约社会和谐稳定的因素不断增多,社会管理面临的潜在压力和风险不断加大。人民法院每一项政策的出台、每一宗案件的审判、每一件纠纷的调处,稍有不慎就容易引发社会矛盾。为防患于未然,把矛盾解决在萌芽状态,把风险控制到最低程度,人民法院要通过加强对各类诉讼案件情况的综合调查研究,广泛收集第一手资料,建立审判信息评估分析制度,深入分析经济社会发展变化反映在司法领域的各种情况和问题,完善对社会问题审判信息预警工作机制,为党委、人大、政府依法决策提供前瞻性、有价值的参考。

    数据语言聚焦司法预警社会风险,一是要提高社会稳定风险评估的能力。建立起科学有效的社会风险评估工作体制、机制,根据评估结果及时研究司法对策,针对可能发生的问题制订工作预案,不断提高社会管理的针对性和可操作性。二是要将数据与司法调研相结合。推进社会管理创新的依靠之一是信息。审判信息的评估分析就是将数据与司法调研紧密结合用于提供实践指导的重要形式。通过审判信息的评估分析开展综合调查研究,将经济社会发展变化在司法领域中的各种反映加以收集和整理,并用于社会问题的预警。三是开展审判工作运行态势分析,在总体分析的基础上采取措施提高审判质量和效率;在分类型分析的基础上,对某一方面、某一层次、某一领域中存在的影响社会稳定的隐患和不利社会安全的情况做出分析判断;在对突出问题、热点问题分析的基础上,对经济发展、社会民生中隐藏的问题加以梳理和反映。

   (四)数据语言应当在法院管理中更有科学性

    法院既是审判机关,也是公共管理部门,负有维护社会秩序、管理社会事务的社会责任。作为社会组织系统中子系统的法院系统,在加强与创新社会管理中,首先要充分发挥司法职能作用,履行好自身的审判职能,科学利用社会资源,在基本履行了创新社会管理的职能与责任之后,才谈得上参与和推进社会管理创新。因此,促进法院管理水平的科学发展亦是法院推进社会管理创新的重要步骤。当前,审判质量效率评估已成为抓审判管理的“重头戏”。这种依托现代科技开展的法院绩效、部门绩效和法官绩效考评,是一种以定量分析为主的方式。单纯定量分析很容易出现一味追求指标达标的追逐行为。甚至是出现指标优异,成效甚微的违背管理初衷的情况,并在不易察觉的情况下偏离管理的正确方向。笔者建议,在当前审判管理定量分析的基础上,增加定性的内容。定量分析是依据统计数据,建立数学模型,并用数学模型计算出分析对象的各项指标及其数值的一种方法。定性分析则是主要按照事物发展的规律、目标和要求,结合分析者的直觉、经验,凭分析对象过去和现在的延续状况及最新的信息资料,对分析对象的性质、特点、发展变化规律作出判断的一种方法。笔者认为,有必要通过定性的方式设定需要的目标,再通过定量的计算分析,为定性的评价提供具有可比性的量化结果。通过各项考核评价得分进行汇总综合,分类排序,最后得出定性的评价意见。这种由定性到定量,再由定量到定性的过程,就是司法效能综合评估的过程,比简单的进行个别量化数据的对比具有明显优势,从而促使审判质效的提高成为真正意义上的司法能力提升。

   (五)数据语言应当关心司法外部性

    一直以来,司法统计数据语言并不关心司法外部性问题,并在社会边际收益方面失语。外部性和社会边际收益是经济学概念。司法的外部性可以理解为当司法活动独立进行并且做出了公正的判决时,该行为产生了正的外部性,反之则为负外部性。司法所关注的边际社会收益,可以理解为整个社会从司法活动中所得到的收益,即该司法参与人或者当事人双方得到的边际私人收益与其他人所享受的边际外部收益之和。卡多佐认为,“法律的终极原因是社会的福利”。庞德认为,法律的任务是保护社会利益,应当“以付出最小代价为条件而尽可能地满足社会需要”。因此,法律的环境、功能、作用,其所追求的社会福利、社会利益、社会需要,成本、收益、效率等等都是司法应当关心的问题。在司法公信力不高,司法裁判经常受到质疑的今天,司法统计必须要关注司法行为对整个社会的影响,司法的外部性是正是负。以司法公信度为例,社会公众对民事司法的心理认同感,是一种主观感受。息诉服判情况、自动履行情况、民众司法信心度、司法机会指数等都属此范畴。这些数据的评价,可以在一个侧面反映司法行政管理的效果。此外,诉讼中的个体和社会成本支出如何?司法对经济发展的贡献如何?司法犯罪阻吓力如何?传媒对裁判关注度如何?某一类现象给社会发展带来的隐患如何……。这些都是当前司法统计数据普遍不加关注,或者说关注不够,却更能引起公众兴趣的问题。司法统计数据语言有必要加强此方面的修为,不能一直处于失语状态。

    随着司法统计改革的进一步深化,司法统计的数据亦已从单纯的数据堆砌到以丰富的数据语言的形式向管理层展示其独有的内涵和魅力,不仅在审判管理中担当起管理的职责,而且在社会管理创新中发挥其独特的作用。

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