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完善多元调解机制 促进社会矛盾化解
——含山法院关于道路交通事故损害赔偿多元化调解机制的调研报告
时间:2014-05-16 11:14:45    作者:陈良庆    来源:安徽省含山县人民法院

调解是一项具有中国特色的化解矛盾、消除纠纷的解决方式,被国际社会誉为“东方经验”。近年来,随着城乡道路建设的飞速发展和机动车保有量的快速增长,因道路交通事故引发的损害赔偿诉讼纠纷大量增加,给社会治安带来不稳定因素,也给法院审判工作带来巨大压力。为全面了解道交案件的现状,建立道交案件的多元化调解机制,安徽省含山县人民法院成立专项课题调研组,对含山县2009年至2012年因道路交通事故人身损害赔偿的诉讼与非诉讼矛盾解决纠纷的情况进行梳理分析,并与公安交管部门、保险公司进行座谈,分析含山县道路交通事故人身损害赔偿案件调解的特点、原因,并对如何多元化化解道路交通事故赔偿纠纷提出建议和对策。

一、交通事故损害赔偿案件多元化纠纷解决的基本情况和特点

1、道路交通事故数量多且持续增长,交管部门调解小微事故优势明显。

含山县2009年发生交通事故710起,交管部门调解530件,调解率为74.65%;2010年发生交通事故1530起,交管部门调解1185件,调解率为77.45%;2011年发生交通事故3008起,交管部门调解2556件,调解率为84.97%;2012年发生交通事故3498起,交管部门调解2973件,调解率为84.99%。(见图一)


(图一)

造成道交纠纷数量大且持续增长的原因,主要是交通事故绝对数量增加。近年来,随着城乡道路建设的飞速发展和机动车保有量、驾驶人数量的快速增长,交通事故特别是造成当事人重伤、死亡的恶性交通事故数量上升迅猛,导致道交纠纷数量增加。交管部门充分发挥其现场调解了优势,在第一时间到达现场,在第一环节化解,在处理小微事故发挥了积极作用,效果最好。

2、道路交通事故人民调解起步晚、发展快。

2010年,公安部、司法部、中国保险监督管理委员会出台《关于推行人民调解委员会调解道路交通事故民事损害赔偿的通知》。为落实通知精神,2011年,含山司法局设立“道路交通事故人民调解工作室”,并从退休的司法人员中聘任2名专职调解员。虽然起步较晚,但是2011年人民调解工作室调解道交纠纷164件;2012年人民调解工作室调解道交纠纷198件。由于人民调解不收取双方当事人任何费用,而且灵活快捷,确实有着“一举多赢”的效果。

3、法院受理案件逐年增长,调解难度大,远高于同期民商事案件的涨幅。

含山法院的交通事故损害赔偿案件数量有逐年上升的态势。2009年受理 70件(含旧存8件),审结65件,调解36件,调解率为55.38%;2010年受理112件,同比上升80.65%,审结116件,调解27件,调解率为23.27%;2011年受理138件,同比上升23.21%,审结132件,调解25件,调解率为18.93%;2012年受理174件,同比上升26.09%,审结154件,调解44件,调解率为28.57%。案件受理数远高于同期民商事案件的涨幅,案件数约占同期侵权案件数的70%以上,但是调解率低于同期其他案件11个百分点。(见图二)

(图二)

4、保险公司参与调解率低,上诉率高,二审胜诉率较低。

《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》出台后,保险公司已成为大部分道交案件的赔偿主体和上诉主体。但是在交管部门和人民调解工作室主持下达成的调解协议中,保险公司除了垫付交强险中的医药费外,没有参加一起调解。含山法院2009-2012年审结的487件道交案件中,保险公司上诉112件,二审改判的仅13件,二审胜诉率较低。

5、诉调对接工作没有开展。

2012年,含山法院设立“道路交通事故巡回法庭”,由于种种原因,至今无司法确认案件、无委托调解案件。

二、交通事故损害赔偿案件多元化调解机制存在的问题

尽管非诉讼程序在当前纠纷解决已经获得社会认同和实践支持,多元化调解解决纠纷机制已经出现了新的发展契机。然而,在实践中也出现一些问题,主要表现在以下方面。

(一)立法的缺失不适应多元化纠纷解决机制的建立。

1、多元化调解解决纠纷机制的立法规定仍属于空白。在我国现阶段,针对建立多元化调解解决纠纷机制还没有一部专门的法律加以规范。在构建和谐社会的语境下,为化解潜在的社会不安定因素,相关职能部门对法院主导的诉调对接实践大多持比较积极的态度,但这种合作是基于部门领导者的个人热情与各部门之间的良好协作关系,这就决定了诉调对接机制中的非规范性措施缺乏长期持续下去的保障。虽然最高人民法院等相关部门相继出台了一些有关多元化纠纷解决机制的规定,但规定得过于原则,并没有深入其具体内容,其具体的操作程序、组织结构等都没有明确的规定,可操作性较弱,各种非规范性措施的运转大多只能依靠各部门的联席会议或联动机制,这被称作“联动调解”。在我国现行体制下,法院无权指挥其他行政部门的工作,导致多元化纠纷解决机制存在很大的不确定。在缺乏相关立法的前提下,其权威性也会受到很大的挑战”。因而针对诉调对接的立法极为重要,只有在法律上统一规范多元化纠纷解决机制,为各种调解机制提供完善的法律规范依据、法律效力保障、人员物质保障和司法审查通道,才能让这一制度在司法实践中得到更好的应用。

2、交管部门调处纠纷权力弱化。《道路交通安全法》废除了原有的交管部门调解前置程序,改为是否需要交管部门主持调解,完全取决于当事人的共同意愿。如当事人一方或双方不申请调解,或申请调解后,当事人双方不能达成协议,交管部门终结调解程序,建议当事人依法向法院提起民事诉讼。该规定造成交管部门对交通事故的调解积极性大为减弱,导致交管部门调解的衰落,同时也提高了当事人实现权利的成本,延长了权利实现的期限,而且更多地将纠纷引向法院,浪费原本就比较紧张的司法资源。说明立法机关在整体上缺少对多元化纠纷解决机制的统一规划,过多强调倚重司法程序,未能合理充分发挥交管部门和人民调解在交通事故纠纷解决中的作用,以至于立法的走向与国家宏观政策及实践需求有所脱节。

(二)非诉调解的观念缺失,影响多元化纠纷解决机制的功能发挥

1、法官认识的误区。有的认为法院开展诉调对接改革,是在“荒了自己的地,肥了别人的田”,替诉讼外的调解组织做“嫁衣”。而法院自身的案件压力本来就很大,没有多余的时间和精力去指导其他调解组织,加上审判资源的缺乏,也抽不出法官去专门做诉前调解。有的认为,纠纷一方起诉到法院,法院先不立案,而是委派给诉讼外的调解组织去调解,或者立案之后又委托其他调解组织调解,会使当事人认为法院在拖延立案,引起当事人不满。有的认为,目前调解组织发展良莠不齐,将纠纷交给他们调解,不如法院自己调解。总之,人们认为诉调对接是一项“费力不讨好”的工作。

2、律师不希望诉前调解。律师界对多元化纠纷解决机制的认同感和接受程度不够,行业整体性参与积极性不高。有些代理律师受代理费利益驱动,并不希望当事人为达成和解而做出让步,怂恿当事人不参与调解,或者不配合调解工作,甚至故意不提供当事人的联系方式,阻碍诉前调解工作的正常进行,给多元化纠纷解决机制造成了障碍。

3、社会公众认识的误区。社会公众对非诉调解机制缺乏必要的了解和认同,非诉调解机制的宣传力度不够,同时我国尚未建立鼓励当事人选择诉外调解解决纠纷的激励或者惩罚机制和诉前强制调解制度,是否选择诉前调解方式解决纠纷尚属当事人绝对享有的权利。从实用主义出发,诉外调解协议司法确认机制可以实现纠纷解决目的。但纠纷当事人选择诉外调解方式本就具有较大的随意性,在民众过度诉讼崇拜心理尚未得到有效矫正的现状下,这种随意性将被放大。尽管诉外调解协议司法确认机制具有“美丽动人”之处,但只要当事人不选择此种纠纷解决方式,一切的努力都将付之东流,确认机制被浪费,纠纷还是照样涌入法院。

(三)保险机构在交通事故处理中的作用未充分发挥

调研中发现,无论是交管部门调解还是人民调解,保险公司没有参与一起调解。主要原因就在于,保险公司的内部程序排斥诉讼调解,各县级保险公司都由市公司直接管理,甚至出庭应诉都由市公司委托代理人出庭,县公司在理赔上权限很小,对事故的处理一般不介入,也不愿意参与调解工作,这使大部分人认为保险公司就是对投保人在发生事故后进行赔偿的机构,这是我国保险机构在交通事故中的作用未进行挖掘和发挥所致。同时,《机动车保险条款》规定的索赔法律文书限于交警事故责任书、法院判决书,将法院民事调解书排除在外。道路交通安全法虽然规定了受害人对保险公司直接请求权,但在具体实践中,出现道路交通人身损害赔偿案件中有的受害人与加害人达成调解协议后,到保险公司要求理赔,保险公司认为调解协议所反映的是当事人意志,很容易引起恶意串通,因此对调解协议不予认可。实践中,涉及当事人投保的道交纠纷,非诉讼调解有两种情况,一是当事人达成协议履行后再向保险公司理赔;二是把应由保险公司承担的部分扣除下来,由当事人另行诉讼,增加了当事人的诉累。

(四)调解员力量不足,法律素质不高

调解员的综台素质决定着调解工作的成效,同一个矛盾纠纷,经不同素质的人员来处理,其效果是不一样的。具有一定程度的法律知识,政治思想觉悟好的高综台素质调解员,能够以恰到好处的方式方法,使当事人之间的矛盾纠纷冰消雪融,大事化小,小事化无。

目前人民调解委员会虽然取得了一定的成果,但仍存在一些不足之处,普遍存在学历层次较低、年龄结构老化、法律知识缺乏、调解方法陈旧和知识更新较慢的现状,很难准确理解和解释相关法律规定,因此他们在理顺法律关系并顺利促成纠纷当事者达成调解协议、用准确的法言法语清楚表述当事人之间的权利义务等方面难以满足纠纷当事人需要,从而导致当事人对人民调解工作的不信任,选择诉外调解的积极性不高。

(五)赔偿标准不统一

对于道交案件的医疗费用,保险公司经常以不支持非医保用药费用为由进行抗辩。然而法院基本倾向于判决保险公司要赔偿非医保用药,也就是说医疗费可以全报。所以,现实中,现在很多司机不愿意和伤者协商,等着伤者到法院去起诉,也就是说让受害者到法院起诉责任方和保险公司,责任方就可以不用赔钱。有的即使和伤者协商达成协议,也是让伤者把诉讼权利给责任方,再以伤者的名义起诉保险公司。

三、交通事故损害赔偿案件多元化纠纷解决机制的对策和建议

(一)完善立法,构建我国多元化纠纷解决机制的法律基础。

1、建立长远的发展规划和完备的立法。针对我国实践、构建多元化纠纷解决体系的现实制定一部高位阶法,融通非诉讼程序与司法程序之间的衔接,减少各种机制之间的冲突和重复,使包括司法在内的多元化纠纷解决机制的整体运行更为合理和有效。在满足当事人选择需求的同时,减少司法及其他社会资源的浪费以及解纷成本,提高解纷的效益和社会效果。同时可以在统一的前提下促进各种地方性及专门性解纷机制的发展,并保证其稳定性、连续性和规范性,为建立我国多元化纠纷解决体系提供前瞻性引导。纵观世界各国ADR的发展趋势,许多国家都是从国家层面进行整体部署,从立法层面进行长远规划。例如,美国的《统一ADR法》、日本的《关于诉讼外纠纷解决机制促进法》、德国的《调解法》等。我国民诉法虽然规定了司法确认程序,也制定了《人民调解法》,但还缺乏一部整合社会多元纠纷解决机制的《多元化纠纷解决促进法》。

2、建议修订《交通安全法》的有关规定,恢复交警部门的行政调解作为前置必经程序的做法,充分发挥交警部门调处交通事故纠纷、及时化解矛盾纠纷的作用。

(二)加强宣传,提高社会对多元化纠纷解决机制的认知度和认同感

要大力宣传和谐的法制文化,为多元化纠纷解决机制的实行提供良好的环境和氛围。一方面,要加强在法院和调解组织内部的宣传,要求法官和调解员主动向当事人告知非诉讼矛盾解决机制特点和优势,积极引导当事人选择非诉讼矛盾解决机制。另一方面,要借助报刊、广播等新闻媒体,搭建引导平台,提高群众尤其是基层群众对非诉讼矛盾解决机制的了解和接受程度,使社会大众能够充分了解其运作与特性,并学会针对其所面临的争议特点,平衡追求解决纷争实现权利之实体利益及迅速经济之程序利益.选择最适当解决方式,达到迅速解决纷争、实现权利、维持情谊等目标。所有这些宣传措施都是让老百姓认识并接受非诉讼的纠纷解决方式,理解多元化纠纷解决机制是一种协商对话、相互妥协、和平解决纠纷,达到双赢结果的纠纷解决方式。

(三)建立专业化的人民调解队伍。

对于专业性很强的道交案件的调解,可以选取具有专门知识、特定社会经验的人员(如退休法官)参与调解委员会,组织成一个专业队伍,实现案件调解的专业细分,以保证解决纠纷的质量和效率。第二,加强对调解员的专项业务培训和指导。具体来说,可以把调解员培训纳入司法行政队伍培训计划,通过专业知识和经验丰富的人员对其岗前培训、在岗定期轮训,总结交流人民调解工作经验、现场观摩、参与诉讼调解,旁听审判、陪审等活动使其掌握调解工作的常用法律、法规和工作技能,提高调解员的法律政策水平、业务素质和调解技能,并指派经验丰富的法官专门对人民调解工作具体指导,进而确保调解过程公正、公平,调解结果规范、合法。通过吸收专门工作者专职从事人民调解工作,既可以保证队伍的稳定,也能有效解决人民调解工作水平和质量问题,提高其自我治理的能力,发挥调解员在专业领域化解纠纷的优势,弥补司法机构、政府机构不能解决所有社会矛盾的问题。

(四)大力发展保险行业协会的调解。

首先,非诉讼纠纷解决机制往往为免费,解决保险纠纷需要大量的运营资金,在目前国家不可能给予大量资金支持的情形下,只有保险行业协会具备相应的资金保障。其次,保险行业协会可以将接受调解以及遵守调解结果作为保险公司入会的条件或考评条件,以保障保险公司履行调解协议,充分提高纠纷解决的效果,这在其他几种非诉讼纠纷解决制度中是根本无法做到的。再者,涉及保险纠纷属于高度专业化纠纷类型,解决这样的纠纷应具备相应的保险专业知识,保险行业协会能够满足这一条件。最后,保险行业协会解决纠纷并不丧失公正性。因为保护保险消费者的利益就是从根木上保护保险公司的利益,使保险人和保险消费者在一种公平的机制下来解决处理纠纷,从根木上说也是保护保险公司的利益。只要合理设置纠纷解决组织人员和具体程序,就能保障纠纷获得公正的解决。比如,可以规定在纠纷解决组织中,不应有在任一保险公司就职(或曾经就职)的人员。

保险行业协会调解应实行全围统一规则。为了规范保险纠纷解决制度,我围应对保险行业协会制定统一的纠纷处理规则。对机构设置、人员组成和资格、运营费用、调解程序、证据规则及调解协议的效力等进行规定。以此推动民间性保险纠纷解决机制的快速发展,提高保险行业协会纠纷解决的权威性并获得保险消费者的信赖。我国这几年一直寻求建立非诉讼纠纷解决机制,力图社会矛盾和谐地解决,为了达到这一目标,有必要将保险行业协会调解作为非诉讼纠纷解决的重要领域,并通过立法加以确认。

(五)建立道交案件强制调解制度

《德国民事诉讼法施行法》把调解作为诉讼的必经阶段,只有经过调解的争议才会被受理,为公民通过调解解决民事争议提供了更多的机会。赋予调解人对缺席的当事人罚款的权力,也是为了确保调解的进行,提高调解率。起诉前强制调解在德国的民事诉讼中得到广泛应用,其成功经验被各个国家探索和借鉴。在比较法视野下,建立诉前强制调解制度是两大法系分流矛盾纠纷、缓解审判压力的共同经验。我国可建立诉前强制调解制度,对道交案件实行调解前置,以此规制当事人选择的随意性,防止程序失灵。

另外,可以借鉴美国和日本的作法,确立诉讼的惩罚制度。在美国有些法院,如果原告不同意调解组织的一致意见,坚决提起诉讼,则原告通过法院审理所获得的利益必须大于调解组织决定的50%,否则原告要支付法院诉讼费和被告因为诉讼产生的实际费用。反之,如果被告坚持提起诉讼,则被告通过诉讼裁决所获得的利益必须大于原调解组织决定的l0%,否则被告也要接受同样的惩罚。《日本民事调停法》第34条规定,受到召唤的调解(调停)案件当事人如果没有

正当理由却拒不接受调解(调停),法院可处以5万日元以下的罚款。诉讼惩罚制度可以与起诉前强制调解制度配套运行,这样既能起到较好的案件筛选作用、避免滥诉,又能充分维护当事人的意思,避免当事人的诉权遭到侵犯。    

(六)统一案件处理标准

处理同一案件时,对于赔偿金额,在主次责任比例分担问题上,在非医保用药的赔偿方面,人民调解委员会、交警大队、保险公司以及法院的主张往往不同,易激发当事人对于调解的不信任情绪,增加了案件调解难度。要进一步加强各部门的沟通交流机制,统一案件处理尺度,发挥各自优势有效调解案件,及时高效解决纠纷。

(七)解决好诉调对接的衔接问题

当在人民调解委员会调解不成功时如何与诉讼衔接是一个值得探讨的关键问题,我国台湾地区“民事诉讼法”在这方面做得十分成功。该法第419条规定:“当事人两造于期日到场而调解不成立者,法院得依一造当事人之声请,按该事件应适用之诉讼程序,命即为诉讼之辩论。但他造声请延展期日者,应许可之。前项情形,视为调解之声请人自声请时已经起诉。当事人声请调解而不成立,如声请人于调解不成立证明书送达后十日之不变期间内起诉者,视为自声请调解时,已经起诉:其于送达前起诉者亦同。以起诉视为调解之声请者,如调解不成立,除调解当事人声请延展期日外,法院应按该事件应适用之诉讼程序,命即为诉讼之辩论,并仍自原起诉时,发生诉讼系属之效力。”因此,可以建议将送达诉状及证据副本和相应的举证期限都在调解阶段进行,若一个月之内没有调解成功,法院可以根据一方当事人的申请,按照该案应适用的诉讼程序,无需重复送达,直接进行开庭审理,并将调解申请人申请调解之时视为提起诉讼之时。这样的规定,一方而可以避免当事人因担心参与诉前调解而延误纠纷解决和增加诉讼成本的顾虑,促进当事人积极参与诉前调解,另一方面也可促使案件快审快结,提高诉讼效率。如此一来,则可以节约大量的时间,缓解当事人对延误诉讼的担忧,也使案件审理过程更为顺畅。

(八)坚持调审分离

审判法官不兼任调解人角色即在保留调解的前提下,将调解与审判在程序、人员等方面加以分离。调解是合意型程序,与作为决定型程序的审判引存在性质上的不同,而我国传统的法院调解却将二者混合起米,在审判中进行调解,由法官兼任调解人,这必然导致两种程序功能上的紊乱与目的上的混淆。在实践中,法官可能会为防止上诉而利用自己的审判权力促成当事人进行调解,进而损害调解的自愿性;也可能在调解不成恢复审理时将在调解中形成的看法带到审判中来,损害到裁判的中立性;提升当事人也会因害怕调解不成恢复审理,而不敢在调解过程中过多暴露己方的证据和立场。因此,要发挥调解在诉调对接中的作用,而又不影响调解与审判的本来属性,就应当坚持调与审在时间、人员、信息上的隔离,同时保证二者在程序上的相互独立与衔接。

笔者相信,尽管诉调对接机制在实践中仍存在不少的问题,它作为一种正在探索中的新型制度,符合时代要求的实践产物,具有强大的生命力与实用价值,应当对其抱持一种相对宽容的态度,给它充分的生长空间。我相信,在日后的实践和不断探索中,一定可以得到更为完善的发展。


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