访北京大学法学院教授姜明安

文 花蕾 图 邹慧

  《中国审判》：姜教授，您怎么看待立案登记制改革，对立案登记制改革应如何定性定位？

  姜明安：立案登记制改革是人民法院为保障人民群众诉权，解决法院在一些情况下因各种主客观原因有案不立、有诉不理，破除人民群众“告状难”的问题，于2015年5月1日开始在全国全面实施的对原诉讼立案制度—立案审查制的一次根本性的改革。此前，最高人民法院为破解“立案难”也曾作过多方面的努力，如，废除以结案率作为各级法院考核指标的规定；下级法院不立案，当事人可向上级法院起诉；上级法院可指定下级法院受理或自己直接受理等。这些措施虽对“立案难”有一定缓解，但均没有从根本上解决问题。只有这次立案登记制改革才是破除“立案难”最彻底的办法。从目前全国的情况看，“立案难”问题确实已经基本消失了。对于这一重要的司法改革，我认为主要可从以下五个方面定性定位：

  第一，立案登记制改革是人民法院对人民的愿望和心声的积极回应。人民群众对“告状难”早已是怨声不绝，早就有希望法院改革的愿望和心声。

  第二，立案登记制改革是推进依法治国、建设法治国家的重要举措。法治的根本目标就是保障人民权利的实现，制约政府的权力，把政府的权力关到“笼子”里。立案登记制改革最直接的成效之一是“民告官”案件激增。“民告官”的基本功能即是制约行政权，保护公民权益。

  第三，立案登记制改革是司法改革的前哨战、攻坚战。司法改革最重要的任务是解决立案难、审判难、执行难的“三难”问题。把立案审查制变为立案登记制，即是解决“三难”的第一难。这是关键。只有让案件进到法院，才谈得上审判难、执行难等其他问题的解决。立案登记制改革是解决审判难、执行难问题的前提。

  第四，立案登记制改革是人民法院依法推进、依法运作的改革。“有案必立、有诉必理”均是依法进行的。有案必立的“案”要有原告、被告，要符合法定起诉条件；有诉必理的“理”是依法处理的意思，包括依法立案，也包括依法不立案、依法驳回起诉、依法驳回诉讼请求等。

  第五，立案登记制改革是最大限度最有效利用司法资源的改革。通过立案登记制改革，法院以有限的司法资源解决更多纠纷，化解更多社会矛盾，防止矛盾激化，能起到更好地维护社会稳定的作用。

  《中国审判》：您对“立案登记制度促进实质正义”这句话如何理解？

  姜明安：立案登记制属于程序正义，程序正义当然是为实质正义服务的。没有程序正义，就没有实质正义。但程序正义也有本身的价值。立案登记制可保障当事人的诉权，这是程序价值。当事人通过起诉和法院判决，制止和纠正违法行为，恢复和补救其被侵犯的合法权益，从而维护和促进实质正义。

  《中国审判》：立案门槛降低，大量案件涌入法院，会增加法官的负担，尤其是行政诉讼，案多人少，会不会出现更多“抽屉案件”？

  姜明安：这有赖于对立案登记制的正确理解：立案登记制不是立案时不审查。法院接收当事人的诉状首先要依法进行审查，对不符合立案条件的不应予以立案。不能“有诉必立”，立了再驳回起诉、驳回诉讼请求。这样既折腾当事人，又浪费司法资源。

  另外，解决这个问题还有赖于司法改革配套机制的健全和完善，仅仅靠立案登记制是不行的。比如，要建立防止滥诉和追究滥诉责任的制度；要改革法官制度，保证有更高素质的法官；要有更能调动法官积极性的法官工资福利制度和激励制度，防止优秀法官流失；要有更科学的审判程序；要有更好的司法外部环境，对司法有更好的人、财、物保障。

  《中国审判》：什么是滥诉？您认为对滥诉应该如何界定？

  姜明安：滥诉是为了达到某种非法目的或为了实现某种不当利益而起诉，最终导致损害他人利益，或损害社会利益、国家利益的诉讼行为。这里的非法或不当目的包括为发泄对政府、社会的不满，或直接为自己谋取不当利益。2015年4月20日最高人民法院审判委员会通过的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定了10种法院可驳回当事人起诉的情形，如超过法定起诉期限且无正当理由的；错列被告且拒绝变更的；未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；重复起诉的；撤回起诉后无正当理由再行起诉的；行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；诉讼标的已为生效裁判所羁束的等。以上情形虽然不一定是滥诉，但都有可能构成滥诉。是否构成滥诉关键看当事人诉讼目的本身是否正当。当事人因对法律认识错误而起诉一般不认为是滥诉而应归于错诉。

  虚假诉讼、恶意诉讼显然属于滥诉。但在立案阶段，有时难以判断当事人是否是滥诉，只能先立案，发现滥诉后再驳回和追究其责任。我们在立案阶段的基本原则是充分保障当事人诉权，不能因为当事人起诉的案件多，就不予受理，还是要根据法定起诉条件来进行审查的。如果当事人的起诉符合法定条件，应予以立案。不符合受理条件，且有虚假诉讼、恶意诉讼的情况，就依照法律规定进行相应制裁。构成犯罪的，还应依法追究刑事责任。如果在立案阶段没有发现存在虚假诉讼、恶意诉讼的情况，审判阶段发现的，可驳回诉讼请求并给予当事人法律制裁。

  现在有些法院在立案阶段，要求当事人签署诚信诉讼承诺书。据了解，诚信诉讼承诺书的内容主要是来自新《民事诉讼法》第一百一十二条、一百一十三条的规定，明确了对于审理中发现存在虚假诉讼、恶意诉讼，法院将驳回诉讼请求。如参加诉讼的各方当事人均保证在该案中所作的陈述以及举示的证据全部真实，没有双方恶意串通，伪造、变造证据等进行虚假诉讼、恶意诉讼的情形；参加诉讼不以侵害国家利益、社会公共利益或他人合法权益为目的等。

  除了签署诚信诉讼承诺书外，有的法院还建立了滥诉人员清单，对于起诉缺乏诉的利益、诉讼目的不具有正当性、有违诚实信用原则的起诉人，滥用诉权引起程序空转，导致司法资源浪费，增加对方当事人诉累，并被多次驳回起诉的当事人，列入滥诉人员清单。对列入该清单的人员，如果其提起诉讼，将面临更严格的立案审查。

  《中国审判》：您认为立案登记制和滥诉有必然联系吗？

  姜明安：当然没有必然联系。第一，立案登记制是为保护当事人的诉权而实施。例如在行政诉讼中，《行政诉讼法》第一条规定，行政诉讼的目的是“解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和维护行政机关依法行使行政职权”。立案登记制正是为了更好地实现行政诉讼的这一目的，而滥诉恰恰是违反和背离这一目的。第二，立案登记制是“有案必立、有诉必理”，不是“无案亦立、无诉亦理”。“有案必立、有诉必理”中的“案”和“诉”是指符合法定立案条件的“案”和“诉”。构成法定案件，才能立；构成法定诉讼，才能理。法院立案登记和审查可以把大多数滥诉案件挡在法院门外。

  《中国审判》：如何推进和进一步深化立案登记制改革，防止“立案难”反弹？

  姜明安：第一，要正确认识立案登记制改革一年来取得的重大成效。虽然在改革过程中也存在某些问题，但问题是次要的，第二位的，不能把改革与滥诉联系起来。一些地方滥诉，一个诉讼当事人提起几十个案件，这种情况有，但只是少数，不能把滥诉归咎于立案登记制。许多法院行政庭案多人少，办案压力很大，可以适当增加法官编制，法院要合理配置人力资源。

  第二，要实事求是地审视立案登记制过程中出现的问题，如滥诉、案多人少、立案不难结案难等问题。要仔细分析产生这些问题的原因，有的可能是制度设计不合理，是制度本身的瑕疵造成的；有的可能制度本身是好的，但没有执行好，没有运作好，还有可能是法官素质、水平的问题。要根据问题的不同性质、原因寻求解决问题的方案，不能因为有了问题就否定改革，走回头路。

  第三，应通过修改完善有关法律，制定出台相应的司法解释，进一步推进和深化立案登记制改革。目前，《行政复议法》《人民法院组织法》《法官法》均正在修改。通过这些法律修改可以解决很多问题。例如对案多人少的问题，可以通过修改《行政复议法》，充分发挥复议的功能作用，消化大部分行政案件；通过修改《人民法院组织法》，改革法院审判体制、机制，进一步提高行政审判效能；通过修改《法官法》，改进和提高法官待遇，调动法官积极性。

  另外，还应同步推进其他改革，如适当增加法官编制，保障法院能有效应对审判任务过重的问题；适当提高诉讼费，增加滥诉成本；对缴纳诉讼费真正有困难的人给予法律援助，减免诉讼费；要加强多元化解纷机制，通过多元化解纷机制可以分流大量行政案件；对行政审判中出现的问题，应及时出台司法解释来解决和应对。

  第四，加强法官培训，提高法官适应立案登记制改革必备的知识、技术和能力。

  《中国审判》：有学者去地方调研，发现一种现象：随着立案登记制实施，法院受理案件大幅上升，其中行政案件增幅明显。而很多地方行政复议没有增加反而减少。您如何看待这种现象？如何更好发挥行政复议解决纠纷的作用，以缓解法院“案多人少”的矛盾？

  姜明安：我国法律规定，在一般情况下，当事人认为行政行为损害自己权利时，既可选择行政复议也可选择行政诉讼途径来保护自己的权利。由于我国行政复议机构大多是政府的法制部门，行使职权缺乏相对独立性，加上行政复议一般不公开审理，程序正义难以保障。老百姓对行政复议机关一般缺乏信任感，所以他们寻求权利救济时倾向于选择行政诉讼而不愿选择复议。尤其是法院实施立案登记制以来，司法门槛大为降低，以前无法进入法院大门的案件大量涌进法院，使得法院受理案件数量上升，行政复议案件反而相对下降。

  行政复议本应是解决行政纠纷的较优途径。行政机关解决行政争议具有法官难以具有的专业知识、专业技能等很多优势，行政机关里负责复议的工作人员在该领域内往往具有丰富的工作经验，同时又熟稔该领域的法律、法规、规章和规范性文件，因而解决问题效率高，可节约当事人大量时间。另外，行政复议不收费，可节约当事人财力物力。因此，行政复议本应该成为行政相对人解决行政纠纷的首要选择。在国外，通过复议解决的行政案件往往是诉讼案件的几倍甚至十几倍。这当然有不少国家实行“行政复议前置”和“穷尽行政救济”原则的原因，当事人只有在运用所有行政途径都无法救济自身权利时，才能去法院诉讼。但外国行政复议机构相对独立，适用准司法程序审理复议案件是行政相对人自愿选择复议救济途径的更重要的原因。现在，我国《行政复议法》开始启动修改，复议制度中存在的问题，学界和实务界都明白，预计将对《行政复议法》进行大修，提升复议制度的公信力和吸引力。实际上，在修改《行政复议法》之前，许多地方已经在进行复议制度改革的实验和探索。例如北京、上海等地已成立有法学专家和律师参加的专门行政复议委员会，开庭审理重大疑难复议案件。如果下一步《行政复议法》修改能固定这些改革成果，增加行政复议的相对独立性和程序的公正性，行政复议在我国行政救济体制中一定能发挥更大的作用。