浙江法院涉诉信访改革初探

文、图 袁定波

   “张法官，你能否到传达室取一下东西，你家亲戚把给你织的毛衣和拖鞋放我们这儿了。”电话那头，正在机场接人的浙江省高级人民法院立案庭副庭长、信访办主任张军斌愣住了：我家亲戚过来了，怎么没跟我联系呢？

   与毛衣、拖鞋一起的还有一首手写的小诗，循着这个线索，张军斌大概猜到了冒充他家亲戚的是谁了。那是一对老信访户，十多年来一直为拆迁安置补偿纠纷不断信访。不久前，这个老案得到了化解，张军斌也和这对老信访户—老马和他的老伴结下了深厚感情。

从“信访不信法”到“弃访转法”，老马夫妇观念转变的背后，正是我国涉法涉诉信访改革的不断深化。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》明确提出把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，由政法机关依法按程序处理，依法纠正执法差错，依法保障合法权益，依法维护公正结论，保护合法信访、制止违法闹访，努力实现案结事了、息诉息访，实现维护人民群众合法权益与维护司法权威的统一。

   浙江高院副院长斯金锦指出，改革涉法涉诉信访工作机制，依法处理涉法涉诉信访问题，既是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神的要求，又是贯彻实施修改后的《刑事诉讼法》《民事诉讼法》的实际行动；既是全面推进依法治国的需要，又是维护人民群众合法权益的具体体现。

   就涉诉信访改革的进展情况而言，浙江高院立案庭庭长王君表示，“十八大以来，浙江法院根据中央和省委的部署，牢固树立法治思维，坚持‘不忽悠、不回避、不迁就、不姑息’的信访工作理念，坚持‘依法纠错、依法救助、依法终结、依法治闹’四管齐下，按照诉访分离的改革思路，及时制定1+7涉诉信访改革系列文件，紧紧抓住接访这个‘牛鼻子’，加强依法引导，引入律师代理，加大纠错力度，突出化解重心，强化依法终结，做好终结移交，强化依法处置，基本解决了入口不顺、出口不畅、程序空转等改革难题。”

法官与老信访户的故事

   在浙江高院信访接待室里，我见到了老信访户—老马和他的老伴。今年79岁的老马，早年是大学老师，因为拆迁安置补偿纠纷，他和妻子吴阿姨成了信访户。

   老马的脾气特别硬，又不服输，13年间，拎着那装满各种信访材料和法律文书的黑色大包到北京上访成了老马日常生活的重要内容。直到2013年，老马的案子经浙江高院领导包案后，进行了多方协调，终于得到化解。如今，老马的黑色大包被老伴锁在了柜子里，这对老夫妻还给浙江高院法官送来了手织的毛衣和拖鞋，还有一首吴阿姨自己写的小诗，小诗题为《笑一笑》，其中写道，“寒冬酷暑十三载，二零一二春风吹，三位恩人是福星，祈福于民笑颜开；笨拙双手织毛衣，式样老土惹人笑，三位恩人笑一笑，一笑赛过十年少。”该案化解后，浙江省委副书记、政法委书记王辉忠批示“化解疑难积案就要有这种感情和韧劲”。

   直到现在，老马有时还来浙江高院找张军斌聊天，因为案件虽已解决，但其心结并未完全打开。他把每次的拜访比作是来看“专家门诊”。在有一次听张军斌念了一首丰子恺的诗—《豁然开朗》后，真正学会了做到豁达。吴阿姨还颇为动情地说：“这辈子，我就只能用‘安分守法’来感谢你们法官！”

   “信访都是难啃的‘硬骨头’，我们必须设身处地地站在信访人的角度上思考，充分尊重他们、体谅他们，尽可能地为他们解决实际困难。”张军斌是这样说也是这样做的。

   2011年，浙江高院开始实行院领导预约接访制度，每月安排院领导在窗口约期接访或者带案下访，每年成功化解几十件案例，其中不乏像老马这样的老案。据信访办副主任蔡焱介绍，高院领导仅去年就接待来访或下访18次，化解率达100%。这些案件包括交通事故、医疗事故、劳动纠纷及刑事附带民事等涉民生案件，得到了信访群众和当地党政部门的一致好评。

   “都说信访工作难做，但实际上，做好了还是能带给我们不少正能量的。”在立案庭负责信访工作5年多时间，有不少案件令张军斌动了恻隐之心。

   女孩小飞9岁时遭遇重大交通事故，构成一级伤残，每天要靠木板支撑才能站立。因为赔偿款迟迟没有到位，小飞的父亲和爷爷走上了进京上访的道路。张军斌在北京接访时，遇到了小飞的父亲和爷爷，从照片中看到小飞的情况，他红了眼圈。回来后，张军斌积极落实领导包案，并联系当地法院进行强制执行，同时也为小飞申请了司法救助，一件多年的进京上访老案得以顺利化解。从事信访工作5年多来，张军斌心里一直记挂着小飞，在得知小飞过世的消息时，他的眼泪瞬间流了下来，小飞的照片一直保存在他的手机里。

   老王夫妇的儿子小博发热到某医院治疗，被诊断为重症病毒性脑膜炎，构成一级伤残，老王夫妇以医院诊疗不当导致其儿残疾为由，起诉要求赔偿150多万元。一、二审法院结合鉴定结论判决医院承担20%的赔偿责任。老王夫妇不服，多次到医院和法院吵闹、自残，扬言要报复医生和经办法官，并不断进京上访，堪称当地头号信访难案。张军斌、蔡焱两位法官对他们进行了多次接待，并约请高院领导进行包案下访，最终案件得以顺利化解。

   “该案通过指出医院存在的过错，使医院自愿承担经济补偿责任，并和信访人达成和解协议，用最快的时间为小博争取到了尽可能多的保障，彻底了结了该起历时多年的医患纠纷。”张军斌说。

   类似这样的案例还有很多很多。王君庭长介绍说，浙江全省法院始终注重信访案件的实质化解，近年来每年都啃掉不少“骨头案”，较好地解决了信访程序空转的顽疾。2014年、2015年，浙江全省法院分别化解涉诉信访积案559件、450件，其中不乏积压十几年的信访老案。

   据了解，浙江法院除了不断加大化解力度外，还在依法引导、依法纠错、司法救助、信访终结、依法处置上多措并举，确保“出口”畅通。

   浙江高院在全国率先与省检察院联合出台了《关于加强处理涉法涉诉信访案件配合衔接的规定》，有效落实《民事诉讼法》第二百零九条的规定，依法引导当事人申请检察监督，即只要当事人依法提出申请，检察机关必须予以受理并作出书面结论，2014年、2015年分别引导当事人向检察机关申请监督并作出结论1625件、1454件。

   司法救助是信访工作中的另一个重要法宝。据了解，浙江法院本着以人为本的理念，以刑事附带民事案件赔偿不到位的被害人、生活有特殊困难的上访群众为救助重点，全面开展司法救助工作。

   “就司法救助的效果，浙江高院曾在全省范围内进行摸底调研，从随机抽取的1965件司法救助案件结案情况看，2008年以来的救助案件中，当事人领取司法救助金后，未就同一案件进行信访或继续信访的案件占81.1%，接受救助的当事人未就其他案件继续信访的占89.92%。”王君表示，用足用好司法救助资金，在化解矛盾纠纷、解决涉诉民生困难特别是化解信访老案中的作用还是非常突出的。但司法救助绝非花钱买平安，浙江高院始终严格按照文件规定，坚持一案一次救助、救助金额适量、三级法院联动的原则，严格审查，适度救济，坚决把钱花在“刀刃”上，用在真正有需要的人身上。

   依法终结是涉诉信访工作的终极“办法”。有些案件，法律程序已经全部走完，实体程序处理都无误，解释化解工作也做了一遍又一遍，但信访人仍不断缠访闹访。为此，浙江法院严格按照中央“四个到位”的要求，依法启动终结程序，目前终结报备案件数量位居全国前列。同时，积极推动省相关部门落实终结案件后续管理工作，明确信访案件终结后由当地党委、政府落实教育稳控。对终结后继续违法上访并妨害社会秩序的，由有关部门依法给予处置，切实扭转了“大闹大解决、小闹小解决”的不良态势，有效维护了涉诉信访秩序。

律师服务工作站的一天

   陈佳，锦天城律师事务所律师。5月初的这一天，她的工作地点是浙江省法律援助中心省高院工作站。

   “老伯，您先坐下来，慢慢说。”一早，陈佳刚把包放下，老陈就推门进来了。老陈是帮女儿来上访的。老陈的女儿离婚了，案子法院也判完了，到了执行阶段对方却耍赖了。怎么办？一筹莫展的老陈直接跑到了浙江高院诉讼服务中心。看到大厅旁有律师工作室，便抱着试试看的心态过来咨询。

   “您的案子判决没有问题，针对现在的情况，根据法律规定，您可以向法院申请强制执行。”在了解完案情后，陈佳给老陈提了专业建议。

   “你是律师吗？能帮我看看我这个再审申请书要怎么写吗？”一会儿工夫，老陈后面排起了队。

   “坐下来慢慢说。”陈佳拿着再审申请人小林递过来的申请书，认真地看了起来。“法官说我没有写再审申请的法律依据，我觉得是他们不愿收我的材料，你帮我看看到底是不是这样。”小林有些气愤地说。

   “你看，法官没有说错的，你确实在申请书中遗漏了申请再审的法定事由一项，不收材料并没有错，我这里有法条你对照选择一下，我再给你看看其他的……”小林尴尬地笑了笑，她知道自己错怪法官了。

   陈佳律师的一天，是浙江法院引入律师代理申诉和参与信访矛盾化解的一个缩影。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。中央政法委《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》列出了律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的四种模式：坐班值守型、专案专人服务型、专家评查型、代理型。律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件，是坚持用法治思维和法治方式解决涉法涉诉信访问题的创新举措，既是改革成果的总结和体现，又是改革的继续和深化。

   实践中，各地从源头预防、过程化解、申诉代理、末端处置等方面探索创新了一系列运作模式，极大地丰富了律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度。引入律师等第三方参与信访矛盾化解，既是十八届四中全会的精神，也是浙江法院多年来的实践做法。2015年5月，浙江高院与浙江省司法厅联合下发相关文件，积极开展申诉案件律师代理和法律援助工作。2015年，浙江全省法院共推动3087件申诉案件由律师代理（包括民事、行政申请再审，刑事申诉及信访案件），其中安排法律援助312件，并实现了法律援助工作站在全省法院的全覆盖。2015年9月1日，浙江高院在诉讼服务中心设立了法律援助站，仅半年内值班律师就接待298批次来访人，办理法律援助253件。特别是在处理一起信访人跳楼事件中，由于及时联系曾接待过的援助律师一起做工作，信访人的情绪才得到控制，总体效果良好。

   在张军斌看来，律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件，容易取得当事人信任，在办案单位与信访人之间搭建起了有效沟通的桥梁；能够帮助办案单位发现执法错误、瑕疵，提高审查处理的精准度和公正性，便于解决纠错难的问题。律师通过答疑解惑、释法析理，解决信访人看不懂法律文书、不理解法律处理意见的问题，促使信访人服判息诉，实现案结事了，以信访人合法权益的有效实现，促进涉法涉诉问题得到有效解决，有助于推进社会主义法治国家建设。

诉访分离促纠纷化解

   走进浙江高院诉讼服务中心，一面透明玻璃墙被分成六个窗口，分别负责登记和刑事申诉、民事再审、行政再审、执行事项及信访事项的来访接待。大厅电子显示屏上滚动着“真诚以待、释法明理”及《来访须知》，多媒体信息查询机里有《业务介绍》《诉讼文书格式》《法律法规查询》等可供查阅。4号窗口前，浙江高院立案庭方达法官正在向当事人讲解申请司法救助需要办理的手续。大厅里井然有序，等候的当事人有的正在查阅法律法规，有的则安静地坐在等候区。

   “诉讼服务中心常规接访，即‘普通门诊’。这块是常态化的接访，也是接访量最大的。浙江高院的诉讼服务中心接访以立案信访部门为主，以执行局和行政二庭为辅，主要是做好初访接待工作，及时发现问题，做好分流引导。”王君介绍道。

   近年来，浙江高院结合信访形势，推行了一系列信访改革举措，秉承“不忽悠、不回避、不迁就、不姑息”的工作理念，对于案件有瑕疵的，做到瑕疵弥补到位、错误纠正到位；对于诉求不合理的，绝不屈就；对于违法缠访、闹访的，也绝不姑息。与此同时，浙江高院还出台了以《关于加强涉诉信访工作机制建设的实施意见》为总纲的共8个文件，对初信初访、信访督导、司法救助、法律援助、信访终结等工作作了明确而详尽的规定，完善了涉诉信访工作机制。

   王君指出，将信访纳入法治轨道，首先要解决“入口不顺”的问题，如立案门槛高，导致一些符合条件的诉求进入不了法律程序；诉与访的界限不清、标准不明，工作中难以准确地分类处理等。针对上述问题，浙江高院在立案、申诉、信访等环节均采取了有效措施，切实做到依法立案、畅通申诉和认真接访，确保涉诉信访案件依法导入司法程序。

   据了解，浙江法院根据中央政法委《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》规定，在信访接待中认真贯彻诉访分离要求，依法定程序分别作出处理。对当事人反映问题属于“诉”类事项的，依法及时导入相应诉讼程序。当事人向法院起诉、上诉及申请执行、申请国家赔偿的，严格按照法律规定的受案条件和办理时限，及时予以立案登记，导入案件审理或办理程序。据统计，2015年5月1日至2015年年底，浙江全省法院共登记立案91万余件，同比增长18.6%，当场登记立案率为92%，这其中有相当一部分案件系从信访渠道导入到司法渠道，引导当事人走法律途径。

   按照“诉访分离”精神，将申诉归为诉，将信访归为访，对当事人不服法院作出的生效刑事、民事、行政裁判，提出申诉、再审申请的，虽不适用立案登记制，但仍区别不同情形依法定程序处理，这一做法也是浙江法院涉诉信访工作的一大亮点。据了解，浙江高院早在2012年就全面畅通了刑事、行政申诉渠道，对符合申诉立案条件的，均给予两级复查。数据显示，2015年浙江全省法院共立案受理民事申请再审案件9942件、行政申请再审案件1259件和刑事申诉案件1022件，申诉（申请再审）渠道基本畅通。

   王君介绍说，浙江全省法院还建立了“院领导预约接访、中层领导轮值接访、信访部门领导随机接访、立案大厅干警常规接访、驻京工作组异地接访、网络视频远程接访”的六级接访机制。浙江高院领导率先垂范，每年包案化解二十余件，中层领导每年轮值接访一千余件次，信访部门领导随机接访，驻京工作组每年在最高人民法院接访一千余人次。全省105个法院均配备了专门的视频接访设备和专用接访场所，已安排最高人民法院远程视频接访132件次，实现了信访入口总体畅通。特别是去年省高院实行“诉访分离”接访模式以来，接访窗口认真做到“给每个来访案件一条出路”，尤其是对缠访闹访案件，要么依法纠错，要么救助化解，要么依法终结，较好地解决了以往来而不终、重复来访的无序局面。近年来，浙江法院的涉诉信访形势持续好转，并多次在中央政法委和最高人民法院召开的会议上介绍工作经验。