文 花蕾 图 邹慧

  北京市第四中级人民法院立案大厅内，王娟半躬着背站着，低头给当事人解释问题。她发现，立案登记制实施后，当事人多了，案件多了，花在每个当事人身上的时间也比过去长了。每周一人多，上午工作还没结束，她的嗓音就变得喑哑，只能压低嗓子继续说。一位大爷听不清她讲话，不时插话，问她能不能大声点。“早上上班前还化化妆，到中午，头发乱了，妆也花了。”一缕头发垂在额前，她也懒得理会。立案庭其他8名工作人员几乎和她一样繁忙。

  2015年，北京市第四中级人民法院共受理行政、民事、刑事、执行等各类案件1893件。其中，以区政府为被告的一审行政案件1397件，占全院收案总数的73.8%，占2015年北京各中级法院受理一审行政案件（不包括北京知识产权法院受理的知识产权行政案件）总数的54.27%。而2014年北京市全部法院受理的以区政府为被告的一审行政案件仅为216件。

法官伏案工作

  为应对数量大幅增长的行政案件，做好释明工作，保护当事人诉权，今年6月23日上午，北京四中院召开通报会，通报已在本院内部试行半年的《登记立案释明规则》有关情况。规则围绕诉讼主体、诉讼请求、主管和管辖等起诉条件对释明的事项进行细化，做到“释法到位不越位”。

贯彻法律精神

提前实践立案登记制

  党的十八届四中全会提出，要改革案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理。2014年11月1日，全国人大常委会通过新《行政诉讼法》，正式把立案登记制写入法条，2015年5月1日起正式施行。

  “为更好地贯彻行政诉讼法精神和原则，我院从挂牌履职之初，即施行立案登记制。”行政审判庭庭长陈良刚说。北京市第四中级人民法院是全国首批跨行政区划法院和全市首批整建制综合改革试点法院之一，2014年12月30日开始挂牌履职。正因为实施在前，2015年5月4日立案登记制正式实施当天，四中院立案大厅并没有出现“人潮汹涌”的场景。

  即使这样，立案庭庭长石东弘清楚地记得，2015年5月4日当天仍收到23件案件，而平常一天大概才10多件。据统计，2015年全年在5月1日新《行政诉讼法》实施前受理的有334件，占23.91%；5月1日后受理的案件有1063件，占76.09%。2015年四中院共审结行政案件1324件，结案率94.77%。

  2014年北京市法院受理以区政府为被告的一审行政案件仅为216件，立案登记制实施以来，四中院审理的该类案件总量为1652件，增长了665%，增幅明显。行政案件数量大幅上升反映了北京四中院作为跨行政区划法院在摆脱地方保护和行政干预方面取得了积极进展，行政诉讼救济渠道更加畅通。

  为更好地保护当事人诉权，四中院提供菜单式服务，制定了《立案登记实施办法》，并对集中管辖的案件类型，制作了《一审行政案件登记立案的工作指南》等八项立案指南。《指南》中详细说明了行政案件办理登记立案需要的材料及立案标准。

出台释明规则

化解当事人诉讼能力差异

  “行政诉讼专业性强，涉及到政府机关管理的所有领域，每个领域都有特别庞杂的法律体系。而且这些法律法规处于不断变化中，对当事人诉讼能力是一种考验。”经验丰富的立案庭庭长石东弘说。立案登记制实施后，行政案件多了，当事人诉讼能力差异更大。从四中院挂牌履职之日起，立案释明累计超过10000次，日均释明次数超过39次； 2016年1月至5月累计释明超过3900次，日均释明48次。

  石东弘记得，有一天，立案大厅陆续来了80多个人，状告某区政府的拆迁行为。立案大厅的秩序受到影响。立案法官觉得在立案阶段，法官的释明工作量大，怎样释明，释明的界线是什么，哪些应该释明，哪些不能释明都有讲究，而释明界限模糊会对当事人的诉权产生影响。为进一步保障当事人诉权，规范法官的立案行为，四中院制定了《登记立案释明规则》，从2015年10月开始在内部试行。

  《规则》共17条，可以分为3部分。第一部分是释明的原则性规定，规定了释明应当遵循依法、公开、中立、适度、效率及当事人处分原则。规定标准化释明、统一释明的方式，推动释明工作的规范开展等。第二部分对释明的具体事项进行规定。该部分围绕诉讼主体、诉讼请求、主管和管辖等起诉条件对释明的事项进行细化，明确规定应当释明的事项和禁止释明的事项，确保释明工作依标准化进行，不越权，不破坏诉讼的公平，做到“释法到位不越位”。第三部分是对事实释明的规定。鉴于跨行政区划法院案件受理特点，为方便当事人诉讼，对邮寄起诉释明等内容进行了特别规定，同时将释明规则与多元纠纷调解、立保同步等相衔接，推动多元纠纷化解工作的有效开展。

  据悉，四中院在推进登记立案释明规则的实施过程中效果显著，缩短了立案周期，减少了当事人往返法院的次数，提升了立案效率—民商事案件一次立案合格率一直在90%以上，其他案件当事人80%以上在经法官释明后两次以内办理完登记立案手续。2016年1月至5月共有30余件案件经立案释明疏导，当事人表示不起诉并撤回起诉材料。

  因释明工作量大，四中院还引入第三方服务。自2015年12月18日在四中院建立首个法律援助工作站起，30余名专职律师轮流在立案大厅值班，为当事人无偿提供法律咨询和法律援助工作。截至2016年6月14日，法律援助工作站为当事人提供法律咨询服务248次，咨询后，当事人成功立案进入审判程序的案件有72件，成功化解当事人诉讼纠纷23件，为当事人提供管辖诉讼指引37件，为当事人制定诉讼策略56件，为当事人提供其他法律法规及案件咨询60件，当事人满意度达到98.56%。

多措并举

化解案件大幅上升压力

  面对收案数量大幅上升，四中院多措并举。一方面，对法律关系简单、符合简易程序适用条件的行政案件，依法适用简易程序；另一方面，加大对征地拆迁、劳动保障及抚恤金、最低生活保障待遇和社会保险待遇支付等涉民生案件的协调和解力度。对于被诉行政行为违法又不具备协调和解条件的，四中院依法行使监督职责，判决行政机关败诉。

  在四中院2015年审理的行政案件中，北京市16个区政府均已涉诉，涉诉案件数量较多的区为海淀区、朝阳区、西城区、东城区，涉及案件数量分别是611件、204件、161件、79件，该四城区涉诉案件共占全部受理案件总数的75.52%。这与四个城区人口密度大、城市管理、棚户区改造、疏解非首都功能紧密相关。据媒体报道，立案登记制实施第一个月，北京市西城区人民法院受理的涉及国家发改委、国土资源部、司法部、人社部、保监会为共同被告的案件高达90件，平均一天3件。此外，群体性案件也集中出现，如天津籍82名拆迁居民起诉国土资源部、天津市国土局政府信息公开等案件。

  行政案件涉及领域广泛，涉民生案件和新类型案件占比较大，所有区政府均涉诉。四中院审理的行政案件涉及城市管理、土地资源、环境保护、社会保障、食品药品、文化教育、村务公开等诸多行政管理领域。在被诉行政行为中，四中院审理的行政案件涵盖政府信息公开、房屋征收补偿、行政复议、行政许可、行政强制、行政不作为等诸多类型。2015年受理的行政一审案件中，七成以上为被征收人重大财产权益的房屋征收补偿案件，以及因棚户区改造、房屋征收拆迁、土地征收腾退等引发的政府信息公开、行政不作为等案件。“这说明涉民生行政案件仍是当前我院行政审判工作的重点。”行政审判庭庭长陈良刚说。

  以往碍于各种“土政策”和人为障碍，行政案件往往很难进入法院，大多案件在立案阶段就被过滤掉。实施立案登记后，四中院清除限制立案的各种“土政策”和人为障碍，对依法应当受理的案件，做到有案必立、有诉必理。在四中院公布的十大典型案例中，就有这样一起。冉某家住北京郊区，2012年，门头沟区人民政府决定对其房屋进行征收。2015年，冉某抱着试试看的心态向四中院递交诉状，请求确认拆除房屋行为违法。没想到顺利立案。经过审理，法院判决确认门头沟区人民政府拆除原告冉某所有的涉案房屋行为违法。宣判后，双方当事人均未提起上诉。

  北京大学法学院教授湛中乐说，过去一些地方法院要么不受理此类案件，要么从实体到程序迁就被告的各种瑕疵，不顾群众的正当诉求。这起案件中，法院通过司法审查过程和判决很好地诠释了《行政诉讼法》的立法目的

推进行政机关负责人出庭应诉

  “以前有些法院存在这样一种现象，老百姓诉行政机关，机关不来人，只委托律师。这样就失去了行政诉讼的目的。”石东弘说，现在北京地区不存在这种情形。行政案件数量大幅上升既表明行政诉讼救济渠道越来越畅通，也表明行政相对人通过法治渠道维护权益的意识越来越强烈。

  据统计，2015年，时任顺义区区长卢映川、门头沟区区长张贵林以及西城区副区长李岩、丰台区副区长刘文洪、顺义区副区长朱家亮、房山区副区长卢国懿、密云县副县长郭鹏、延庆县副县长刘明利等作为行政机关负责人主动出庭应诉，出庭应诉案件多为重大、疑难或新类型案件，既出庭又出声。行政机关负责人不能出庭行政庭法官讨论问题的，均委托工作人员出庭，行政机关工作人员出庭率达到100%，无一案件仅仅委托律师出庭应诉。“这对于有效化解行政争议、密切官民关系、促进依法行政均具有重要意义。”陈良刚说。

行政庭法官讨论问题

  同时，律师在行政诉讼中的积极作用更加凸显。在2015年四中院审结的1324件一审行政案件中，原告委托律师代理的案件有478件，占比达到36.10%；被告委托律师代理的案件有726件，占比达到54.83%。为充分保障律师执业权利，四中院在全市率先制定出台《关于充分保障律师执业权利，共同维护司法公正的若干意见》并向社会公开发布；优化律师执业环境，设立专门的律师工作室及更衣室，开通律师立案窗口，为律师执业提供便利；还与北京市司法局、北京市法律援助中心合作，在全市法院率先将法律援助工作站引入立案大厅，由律师为当事人即时提供法律服务和法律援助。

  2015年四中院审结的一审行政案件中，判决行政机关败诉的案件占全部实体判决案件的25.24%。败诉行政机关涉及12个区政府。从案件类型看，在行政机关败诉案件中，政府信息公开类案件占51.25%，行政复议类案件占17.50%，公房租赁类案件占11.25%，行政不作为类案件占6.25%，行政强制类案件占5%，房屋征收补偿类案件占3.75%，其他类型案件占5%。在案件审理中通过协调和解工作促使行政争议得到实质解决并由原告撤回起诉的案件共81件。

延伸审判效果

助力法治政府建设

  正如一名当事人在赠送法院的锦旗上所写：“尽职责心系海淀百姓，秉正义共建和谐社会。”四中院在审理涉及住房保障的11起群体性案件中，没有就案办案，而是在依法裁判的基础上，积极延伸审判职能，通过大量调研，及时向相关部门提出有效解决争议的意见建议，促成行政争议实质性解决。在案件审结后，对于法院通过行政裁判、司法建议等方式指出的问题和提出的建议，相关区政府均予以重视，对四中院发出的司法建议全部及时回函，积极提出改进措施。由此，行政审判效果得到延伸。

  诚如四中院在《2015年行政案件司法审查报告》中所写，可以预见，未来，随着公民、法人和其他组织通过法治渠道维护合法权益的意识进一步增强，行政案件大幅上升，行政审判工作将面临更大的压力与挑战。跨行政区划人民法院需进一步整合行政审判力量和资源，提高行政审判专业化水平，不断创新机制，及时有效应对，力争发挥更大作用。