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司法救助: 关注民生保障人权,彰显国家责任担当
时间:2016-10-25 09:15:45    作者:黄晓云    来源:中国审判杂志社

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河北法院三级联动,确保个案救助到位

几年前,仅仅因为对方酒后敲错房门发生争执,李大爷的儿子在青岛被人捅死。很快杀人者被法院判处死缓,还要赔偿李家16万余元。但因为杀人者根本无力履行,赔偿判决沦为“一纸空文”。而李大爷一家因为痛失“顶梁柱”,生活陷入困境,不得不举债度日。

受到不法侵害之后打赢了官司,却仍然得不到赔偿,不得不承受更痛、更久的“人财两空”,李大爷不是第一个,也不是最后一个。“人财两空”,还可能滋生新一轮的报复犯罪,比如北京房山的韩浪泼硫酸案。

韩浪本是一名被害人。案发前两年,她6岁的儿子被同村13岁的小张掐死。小张因此被劳教3年,法院同时判决张家赔偿15万余元。可是,张家称家里困难,一分钱都没有赔过。旧恨未消,又添新怨。韩浪终于愤而将硫酸泼向了小张18岁的姐姐⋯⋯

对这些因案件原因导致生活困难又无法通过诉讼获得有效赔偿的当事人,人民法院除了公正的判决,还有什么可以做的?当案子尘埃落定,创伤渐渐平复,生活如何继续?谁能伸出援手,扶他们走出生活的低谷?

回应诉求:救助刑事被害人,雪中送炭暖民心

根据我国法律,刑事被害人因犯罪行为所遭受的经济损失,主要是通过提起刑事附带民事诉讼,由被告人及其他赔偿义务人依法赔偿。但现实中,刑事案件尤其是造成被害人伤亡的案件中,被告人及其他赔偿义务人没有赔偿能力或赔偿能力不足的情况大量存在,导致刑事被害人或其近亲属依法要求赔偿经济损失的权益难以实现,生活陷入困境。

最高人民法院的统计数据表明,自2001年以来,我国每年刑事犯罪立案均在400万件以上,刑事案件中约有80%的被害人或其家属得不到赔偿。在这种情形下,在刑事诉讼过程中直接面对犯罪嫌疑人、被告人、被害人及其家属的公、检、法、司,是“坐视不理”,还是“施以援手”?

2004年以来,一些地方法院率先探索和尝试对刑事被害人开展救助,以实际行动作出了回答。2004年2月,山东淄博中院与淄博市委政法委联合出台了《关于建立刑事被害人经济困难救助制度的实施意见》,拉开了刑事被害人救助工作的序幕。

2004年11月,同样地处山东的青岛中院开始试行“刑事受害人生活困难救济制度”。上文提到的李大爷,虽不是青岛本地人,也被“一视同仁”,拿到了2万元救济金。

而将对受害人的司法救助延伸到公、检、法、司各环节,实行“接力式”救助则是浙江省台州市的创新。2006年8月,台州市委政法委牵头建立了司法救助工作委员会,当地政府通过设立专项救助资金,帮助那些因案件未破,或者犯罪嫌疑人、被告人缺乏经济赔偿能力而生活严重困难的受害人家庭,不到一年就救助刑事被害人120余人,救助金额近400万元。

各地在刑事被害人救助方面所做的探索和尝试引起最高人民法院的高度重视。2007年4月,最高人民法院会同司法部向中央政法委报送了《关于建议建立刑事被害人国家救助制度的报告》。

2008年,在社会各界的共同呼吁下,建立刑事被害人救助制度被纳入中央司法体制和工作机制改革部署,并确定由最高人民法院牵头实施。考虑到我国幅员辽阔,各地经济社会发展差异较大,改革之初确立了“先政策,后法律,两步走”的总体思路,即先行出台政策性文件,指导各地尽快把刑事被害人救助工作全面开展起来,切实发挥保障被害人权益的积极作用,同时为立法积累实践经验。

2009年3月,《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》由中央政法委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、财政部、民政部、人力资源和社会保障部联合印发,对开展刑事被害人救助工作的总体要求、基本原则、救助对象范围及标准、救助资金保障与管理、救助的审批与发放等基本问题作了原则规定,刑事被害人救助工作在全国范围内全面推开。

指导意见要求各地在自行确定具体救助对象范围的同时,重点保障因遭受严重暴力犯罪侵害导致严重伤残甚至死亡的被害人或其近亲属的救助需求。因为这个群体比一般刑事案件的被害人遭受损失更大,被告人和被害人矛盾更为尖锐,而且严重暴力犯罪被告人的赔偿能力不足恰恰最为突出,被害人的救助需求也是最为迫切的。

指导意见印发后,宁夏回族自治区出台了刑事被害人救助地方性立法;《无锡市刑事被害人特困救助条例》于2009年10月1日颁布施行,市财政局据此设立刑事被害人特困救助资金专户,每年划拨200万元,专门用于市一级公、检、法机关开展刑事被害人救助。救助过程中,各地法院还不断创新工作机制,探索建立多方参与的救助格局、多元化的救助模式。

据不完全统计,2009年至2011年,全国法院向刑事被害人发放的救助金额逐年递增,累计发放救助金超过2.3亿元,近1.3万名刑事被害人获得救助,缓解了因遭受犯罪侵害而在生活、医疗等方面面临的燃眉之急。

完善体系:扩大救助范围,司法公正更真实

惩罚是对正义的伸张。但公平正义不仅包括对犯罪行为的严厉惩处,也理应包括对遭受侵害者的权益补偿。对那些因遭遇犯罪陷入生活绝境的被害人及其家庭来说,刑事被害人救助既是一种来自国家的心灵抚慰,也是看得见、摸得着的经济帮助。

刑事被害人救助制度最明显和最直接的效果就是暂时性地缓解了被害人及其家属所面临的生活困境,在一定程度上起到了“救人于水火”的作用。中国社科院法学所研究员熊秋红认为,它是一项有利于维护刑事被害人权益的合理之举,也是一项有助于推动社会救助体系完善的慈善之举。这一举措本身就代表着我国刑事法治理念的进步。

已故刑法学专家、武汉大学教授马克昌曾经指出,我国对刑事被害人给予国家救助,实现了从“被告人时代”向“被害人时代”的转变。事实上,“被告人时代”的到来,也曾是社会的进步,标志着刑事司法以人为本的第一次回归。此前,犯罪嫌疑人、罪犯就是“坏人”,不值得尊重和保护的思想一度占上风。“被告人时代”的到来,让社会更加公平地看待这一群体,开始给予其人本关怀。

从尊重犯罪方的人权,到进一步关注被害方的人权,进而统筹兼顾被告人的人权保障与被害人的权益保障,对因案件无法侦破或因加害人死亡或没有赔偿能力、无法经过诉讼获得赔偿而导致生活困难的人群开展救助,避免其“人财两空”,我国刑事司法正在实现以人为本的第二次回归。

最初司法救助的概念只限于人民法院民事诉讼费用制度中缓交、减交或免交诉讼费用层面,“要让那些权利受到侵害但是因经济困难打不起官司的人,能打得起官司,打得赢官司。”

随着近年来中国特色社会主义司法制度和法治现代化理念的发展,司法救助工作由点到面、逐步推开,救助范围不限于刑事犯罪案件的被害人及其近亲属,还包括举报人、证人、鉴定人;不限于人身受到侵害,还包括财产遭受重大损失;不仅包括刑事案件,还包括追索赡养费、扶养费、抚育费等,以及道路交通事故等民事侵权行为造成人身伤害的民事案件。

目前司法救助已涵盖了法院、检察院、公安、司法行政机关的刑事被害人救助、执行救助、民事侵权救助和涉诉信访救助等层面。在侦查阶段,公安机关负责依法撤销的案件、正在侦查尚未抓获犯罪嫌疑人或者案件无法侦破、致使无力承担医疗救治费用、造成生活严重困难的刑事被害人或其近亲属;在起诉阶段,检察机关负责作出不起诉决定,无法通过起诉获得有效赔偿、造成生活严重困难的刑事被害人或其近亲属;人民法院则负责审判和执行阶段符合救助条件的案件。

以国家的名义实施司法救助,标志着我国对人权的关注和保护,正在向纵深、向细节发展。这样的司法公正,才是更真实的公正。

有序运行:法院再接再厉,司法救助法治化

2013年11月,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,要求完善人权司法保障制度,健全国家司法救助制度;2014年10月,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,要求健全司法救助体系,保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。

从“健全国家司法救助制度”到“健全司法救助体系”,中央文件中语词悄然发生的变化,对于人民法院而言意义非常重大。为贯彻落实好中央确定的改革举措,近年来,人民法院积极开展了相应的工作。

2014年1月,最高人民法院会同中央政法委、财政部、最高检、公安部、司法部六部委联合印发《关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)》,明确了救助对象和范围、细化了救助标准和程序、规范了救助资金的筹措和管理,厘清了救助工作的分工与协调。司法救助第一次被冠以国家的名义,建立了统一完备的救助制度,克服了以往政出多门、工作不规范、救助资金缺乏保障等弊端。

2014年6月,最高人民法院召开了“健全国家司法救助制度项目启动会”,成立健全国家司法救助制度项目工作小组,最高人民法院副院长陶凯元担任组长,赔偿办牵头,立案庭、刑四庭、民一庭、执行局、研究室、行装局、司改办共同参与。一系列改革举措就此密集出台。

2014年7月,最高人民法院印发《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》,将“推动完善国家司法救助制度”纳入司改规划一体推进,同时对2009-2013年全国法院国家司法救助开展情况开始为期半年的系统调研,并确定天津市、四川省、甘肃省、云南省的法院开展国家司法救助改革试点工作。

2014年11月,最高人民法院印发了《关于规范涉诉信访司法救助工作的意见(试行)》,规范涉诉信访司法救助工作。到2014年底,31个省(区、市)和新疆生产建设兵团都出台了具体实施办法,进一步明确了救助条件。

2015年3月,最高人民法院院长周强向第十二届全国人民代表大会第三次会议作《最高人民法院工作报告》,首次将加强国家赔偿和国家司法救助工作作为重要内容写入报告,受到代表们的高度评价。

积跬步至千里。经过多年的探索实践,人民法院的国家司法救助工作取得了令人瞩目的成效:2015年全国各级法院办理司法救助案件4.1万余件,其中,18个省(自治区、直辖市)法院司法救助案件数量在千件以上,江苏省法院以4000余件案件的数量位居榜首;全国各级法院实际使用司法救助资金8.5亿元,司法救助金额超过千万元的有20余个省(自治区、直辖市)的法院;全国各级法院还为打不起官司的困难当事人提供法律援助,为12.7万余件案件的当事人减免诉讼费共计2.6亿元,为近22万件案件的当事人缓交诉讼费共计14亿余元⋯⋯

这一个个统计数字再耀眼,代表的毕竟只是过往的成就,最高人民法院对开创国家司法救助工作新局面还有更多的目标有待实现:

2016年7月1日,《最高人民法院关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》出台,规范审判执行中困难群众的国家司法救助工作:明确工作机构,由立案庭统一受理救助申请,在赔偿办设办公室专门处理司法救助工作;规范和完善救助受理、处理机制,推动救助案件司法化、救助制度法治化,确保司法救助在法治轨道上有序运行。

2016年9月9日,全国法院国家司法救助改革推进会在天津召开,最高人民法院副院长陶凯元提出,以天津法院创造的“六个统一”改革经验为示范,即:统一案件受理、统一救助范围、统一救助程序、统一救助标准、统一经费保障、统一资金发放,实现救助制度法治化、救助案件司法化。

合力攻坚:开拓资金来源,司法救助应救尽救

数据显示,2014年、2015年,中央财政每年下拨7亿元,撬动地方各级财政分别安排17.7亿元、22.4亿元用于国家司法救助。全国所有省级财政和9成以上的市级、县级财政都把国家司法救助资金纳入了财政预算。尽管如此,部分地方资金缺口仍然较大。江西省曾在2013年进行过一次摸底,结果显示完全满足救助需求大约需要1.3亿元。

其实江西虽是中部欠发达省区,在国家司法救助上的财政投入在全国却属于中上水平。早在2009年,江西就围绕刑事被害人救助、涉法涉诉信访救助,出台了相关工作办法,司法救助的财政预算力度也年年加大,省级财政预算从2009年的300万元提高到2014年的1000万元。2013年江西还启动了为期两年的特殊疑难涉法涉诉信访专项救助活动,安排专项资金3000万元,对743件案件的困难当事人实施了联合救助。

但是以2014年为例,江西省省级救助案件平均个案救助金额为4.14万元,市县两级分别为2.62万元和2.25万元。这对于一些重大人身伤亡案件的当事人而言,可能还是杯水车薪。受困于资金问题,目前江西司法救助只能优先救助刑事被害人和重大交通事故人身损害赔偿,特大、重大案件,重点救助致死、重伤、重残的案件,把钱用在最重要的地方。

“每个司法救助案件,背后都是一起惨剧。”如何吸收更多的资金,尽可能地解决涉案当事人的急迫性、紧急性生活困难,做到“应救尽救”?

目前,国家司法救助资金的筹集坚持政府主导、社会广泛参与的资金筹措方式,由地方各级政府财政部门列入预算,统筹安排,并建立动态调整机制。具体到每一起案件,要求综合考虑救助对象实际遭受的损害、有无过错以及过错大小、个人及其家庭经济状况、维持当地基本生活水平所必需的最低支出,以及赔偿义务人实际赔偿情况等。但无论什么情况,救助金额都不得超过法院依法应当判决的赔偿数额。也就是说,国家司法救助制度只能是一种补充性的保障制度,其救助对象和救助标准都具有有限性,在效果上也往往是对司法“无可奈何”的一种补贴。

而要最大限度地发挥司法救助制度的长远效应,既要细化各类案件的救助标准,缩短救助审批和资金发放时间,探索建立开放、透明、便民的阳光救助机制,努力让每一个符合条件的当事人享受及时、公正、公开救助,还需从系统论的角度完善司法救助与法律援助、诉讼费减免、社会救助等衔接机制,纳入日渐完善的社会保障制度体系,这样才能在最大限度传递司法温暖的同时,促进当事人真正走出困顿、开始新的生活。


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