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积极推进执行体制机制改革 全力破解“执行难”
时间:2016-11-16 15:20:05    作者:上海市高级人民法院院长 崔亚东    来源:中国审判杂志社

执行难是广大人民群众反映强烈的问题之一,是困扰法院工作的一个“顽疾”。党的十八届四中全会作出了“切实解决执行难”的重大部署。周强院长在十二届全国人大四次会议上提出:“向执行难全面宣战,用两到三年时间,基本解决执行难问题。”这既是向全国人民的庄严承诺,也是向全国法院发出的动员令。

上海高院被最高人民法院确定为两年基本解决执行难工作重点地区之一。上海市人大常委会将上海法院执行工作列为2016年对法院工作的专项监督。我们既感到责任重、压力大,同时也深感这是破解执行难这一“顽疾”的难得机遇。为此,上海高院确立了“以推进执行体制机制改革为动力,破解执行难”的工作思路,提出了“一年大见成效、两年实现基本解决执行难,努力将上海打造成执行环境最好的地区之一”的工作目标,通过一手抓执行体制改革,一手抓专项治理行动,取得了阶段性成效。

2016年1-8月,全市法院受理执行案件89289件,同比增长11.16%;执结82631件,同比增长9.47%;实际执行率达62.21%,同比增加9个百分点;实际执行到位标的额317亿元。收结案数、实际执行率、实际执行到位标的额均有较大增长。

一、抓好执行体制机制改革 推动破解执行难

党的十八届四中全会提出要“完善司法体制,推动审判权和执行权相分离的体制改革试点”,最高人民法院《四五改革纲要》也对深化执行体制改革,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点作出部署。上海高院认真贯彻落实,积极稳妥推进。

(一)贯彻审执分离原则,建立了符合司法规律的执行权和审判权分离体制

一是执行裁决权与执行实施权分离。上海高院制定了权力清单,确定了61项执行实施权和47项执行裁决权,完善了审执相互制约与协调的工作机制,促进了执行质量的提升。

二是执行机构与裁决机构分设。经市编办批准,全市三级法院均设立了执行裁判庭。明确执行实施权由执行局统一行使,执行裁决权由执行裁判庭统一行使。

三是完善执行警务保障体制。全市三级法院分别建立专门执行司法警察机构和队伍。确立了“统一管理、分级指挥”的原则,实行双重领导管理体制,即警政、警训、警衔管理由法警部门负责;日常考勤、考核由执行局负责,执行司法警察在执行法官的指挥下依法履行职责,负责执行警务保障。改革后,全市法院执行司法警察定编130人,占总编制的1.6%。

四是优化人员资源配置。全市法院执行人员定编975名,占总编制的10.8%,执行人员数比改革前增加了13.9%。明确了法官是执行案件办理主体,保留执行局法官员额,改革后,执行局入额法官307名,占执行局编制的33.8%。

五是建立了以法官为主导的执行组办案模式。推行“1+X+1”,即由“1名执行长(由入额法官担任)+若干名法官助理、书记员+1名执行司法警察”组成执行组办案,确保办案质量和效率。

(二)着力制度创新,推动执行规范化建设

制度起根本性、全局性、长远性作用。上海高院紧紧抓住制度创新这个根本,清理、修订、制定了一批新的制度规定。

一是建立了执行办案责任制。上海高院制定了《执行办案责任制的若干意见》,建立了执行人员责任清单,明确执行人员对办案质量终身负责。

二是完善了执行工作相关制度规定。上海高院制定和修订了《关于确认和终结无财产可供执行案件若干规定》等10余项制度规定,为改进执行工作建立了规范化、标准化的制度体系。

(三)着力完善机制,提升执行工作效率

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2016年7月15日,上海全市法院开展为期一个月的集中执行活动。图为该行动出发仪式现场

机制是推进工作的重要保障。上海高院在加强制度建设的同时,积极推进机制创新,确保执行权力运行公正、高效、透明、廉洁。

一是完善“三统一”机制,强化执行指挥力度。上海高院制定《执行工作统一管理、统一指挥、统一协调机制的意见》,建立全市三级法院执行工作上下一体、内外联动、规范高效、反应快捷的执行指挥体系,发挥执行指挥中心统一、高效的作用。

二是完善“立审执”协调机制,提升执行质量和效率。周强院长指出:“审判与执行环节衔接协调不畅,也是导致执行难的重要原因。”上海高院制定了《关于完善立案、审判、执行工作衔接机制的意见》,强化立案、审判、执行各环节的财产查控、诉前保全、诉讼保全的责任和各部门之间的协调配合,关口前置,从制度和机制上降低申请执行人权利落空的风险,从源头上部分消除执行难的问题。如,上海市虹口区人民法院于2016年8月在全市率先开展了“立审执”衔接改革试点,仅一个月时间,当事人申请财产保全135件,环比增加51.34%;完成财产保全案件103件,环比增加24.8%,实现申请保全数和完成保全率双提升。

三是完善执行信息公开机制,保障当事人的合法权益。把执行公开作为“阳光司法、透明法院”建设的重要内容,不断强化执行信息公开平台建设。2012年1月,上海法院建立了全市统一的执行信息公开平台,向社会公开56个执行工作信息点,向当事人发送了37个执行流程节点信息。截至2016年8月,该平台点击量累计3800余万次,日均点击量2.6万余次;接受公开查询信息累计118.5万余条;向当事人推送短信累计105万余条,较好保障了执行申请人的知情权、参与权、表达权和监督权。

二、开展专项治理行动 全力破解“执行难”

为打赢“基本解决执行难”这场硬仗,上海高院制定了《关于开展破解“执行难”专项治理的实施方案》,于2016年4月5日召开全市法院大会,对开展破解执行难专项治理进行动员部署。

(一)开展专项执行行动,形成“一处失信、处处受限”的强大威慑力

在全市开展重点打击拒执犯罪、打击规避执行等专项行动,极大提升了执行威慑力。2016年1-8月,上海三级法院共司法拘留560人,同比上升23.6%;发布限高令23958人次,同比基本持平;发布失信被执行人名单27358条,同比上升18%;限制出境1390人次,同比上升6.8%;慑于压力,1.16万件案件被执行人主动履行生效裁判确定的义务,同比上升34%。

(二)开展执行案款集中清理专项行动,提前完成清理任务

按照最高人民法院的部署,将执行案款清理工作作为专项治理的重要内容,列为专项审务督察开展督办。截至2016年7月26日,全市法院已全部提前完成清理任务。据统计,全市法院共涉及未清理案款33000余笔,涉及金额180.1亿元,清理率100%,已发还金额150.9亿元,实际发还率83.8%。9月6日最高人民法院发布的《关于执行案款集中清理情况的通报(二)》中显示,上海法院4月1日以来执行案款清理发放金额全国排名第一,发放款项笔数全国排名第三。

(三)开展对重点执行案件的督办,推动专项治理取得实效

一是重点抓好长期未结案清理工作。上海高院制定了《关于加快清理一年以上未实际执结案件的方案》,要求对2015年12月31日以前的未实际执结的案件进行清理督办。据统计,全市法院2015年以前未实际执结的案件共有20016件,截至2016年8月,已清理案件20002件,清理率达99.93%;执行到位标的额27.05亿元。如,上海徐汇区人民法院执结一起长达17年的民间借贷纠纷案件,该案于2000年7月受理,涉及金额370万元。被执行人陶毅长期躲避、逃匿外地。这次专项行动中,徐汇法院加大执行力度,于今年7月26日以涉嫌拒执犯罪移送公安机关,公安机关用时18天就将陶毅于广东抓获。目前该案已执行到位37.4万元,陶家人承诺近期支付150万元,年底再支付150万元。

二是重点抓好市人大交办的涉执行信访案件。2016年6月,市人大交办涉执信访案件427件。我们将其作为专项治理的重点,要求做到“件件有回音、件件有落实”。截至2016年8月,已经完成40%,其余案件正在办理中。

三是重点抓好涉民生案件执行。建立涉民生案件执行常态化机制。2016年1-8月,共受理涉民生案件19321件,执结18021件,执结率为93.3%,执行到位标的额15.4亿元。

四是重点抓好涉众型及影响较大的重大疑难案件执行。依法执结了李卫星非法吸收公众存款案、涉“光大乌龙指”事件证券内幕交易责任纠纷等一批涉众型和重大疑难案件。如,2016年7月,上海二中院受理“光大乌龙指”事件证券内幕交易责任纠纷100起执行案件。此案影响较大,该院采取集中执行、快查快办等措施,仅一个多月就圆满地执结了该批案件,执行到位金额1660余万元,有力维护了投资者的合法权益。

三、加强执行信息化建设 助力破解“执行难”

周强院长指出,要“大力推进信息技术在执行领域的广泛应用,实现传统执行模式向现代执行模式转变的历史变革”。上海高院以建设“数据法院”“智慧法院”为契机,坚持“让数据多跑路、让数据多说话”的工作思路,以信息化为引领,将信息化融入执行的各个环节,努力提高执行效能。

(一)建立“执行案件综合管理系统”,提高案件办理的智能化水平

上海高院把原分散建立的执行案件管理小系统进行整合,建立了全市统一研发的“执行案件综合管理系统”,该系统主要包括执行指挥管理、移动执行APP、执行流程管理等8个子系统,具备执行数据自动生成、自动公开,执行案件全程网上流转、网上审批,重要节点提示、实时预警提示,执行质效管理等近100项功能,实现了执行案件管理的流程化、规范化、信息化、标准化,保证了执行工作信息的全面、准确、及时,执行办案全程留痕、全程可视、全程可控。

(二)研发应用执行案款管理“e号通”,提高案款管理的规范化水平

上海高院会同农行、建行、工行3家银行,研发了“执行案款管理‘e号通’”,实行“一案一人一账号”管理机制,实现案款发放公开透明、案款管理规范有序、案款监督有力有效,从而彻底解决执行案款底数不清、管理混乱、长期滞留法院等问题,堵塞执行案款管理中的漏洞。执行案款管理“e号通”于2016年7月开通,目前全市三级法院已全部使用。

(三)建立执行大数据分析平台,提高执行决策的科学化和执行办案的精确化

顺应大数据战略的发展和执行工作的需求,上海高院研发建立了执行大数据分析平台。该平台具有全方位掌握被执行人行踪、被执行人财产动态信息,精确评估被执行人履行能力等10余项功能,通过充分运用、深入挖掘执行数据的潜在价值,实现了执行决策的科学化、智能化、精确化,为执行工作提供了强大的智力支撑和数据保障,进一步促进了执行难问题的解决。


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