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四中司改片解
审执分离之模式甄选
——以四中《决定》为圭臬
时间:2014-11-30 14:04:34    作者:余文唐    来源:福建省莆田市中级人民法院

执行难作为社会诚信体系不健全而导致的一种司法现象,已经成为人民法院三轮司法改革尚未最终克服的顽症,在一定程度上影响了司法权威。四中《决定》为此提出“完善司法体制,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。” 这是一项涉及司法职权配置的重大改革措施,为有效化解执行难确定了改革的路径。然而,对于这里的审执分离究竟应当如何解读?我国到底应当选择怎样的审执分离模式?就目前来看,各方讲法不一,尚无定论。或许需要多种改革试点的探索,从中择优选定。本文仅从《决定》的相关表述来揣测其精神,并结合既有实践选取既可操作而又不悖离《决定》精神的理想模式。

一、审执分离与裁执分离

《决定》提出的审执分离究竟是什么含义?是指案件审理裁判权与执行裁决实施权之间的分离,还是指执行权中的执行裁决权与执行实施权之间的分离?最高法院司改办主任贺小荣是以后者来解读《决定》提出的审执分离的。他指出:“执行权可以划分为执行裁决权和执行实施权。执行裁决权是一种判断权和裁量权,属于司法权的范畴;执行实施权是一种行政权,上下级之间是一种指挥和服从的关系。”依此解读,《决定》提出的审执分离是执行中的执行裁决权与执行实施权之间的分离。

那么,这种解读是否符合《决定》的本意或精神呢?要回答这一问题,首先得按照《决定》的字面表述的通常含义来理解其本意。在法律解释上,字面解释是首要的解释方法或途径,也是其他解释方法的起点。而字面解释除非专业用语,应当按照其通常含义来解释。而且,除非有更为充足的理由并加以充分的论证,字面解释明确无歧义的即为解释的最后结论。对《决定》提出的审执分离的解读,毫无例外地也应当遵循这一规则。基此,应当区分审执分离与裁执分离这两个概念的通常含义。

审执分离,顾名思义就是审判与执行的分离或者审判权与执行权的分离,前者指的是活动上的审执分离,后者则是权力上的审执分离。而裁执分离,则是指执行权中的执行裁决权和执行实施权相分离。裁执分离的“执”是狭义的执行权,即执行实施权。按照上述的解释规则,《决定》中的审判权与执行权相分离,应该是指案件审理裁判权与执行裁决实施权之间的分离,而不应是执行裁决权与执行实施权的分离。因此,以执行权内部的裁执分离来解读《决定》中的审执分离似乎不太恰当。

二、内部分离与向外分离

既然《决定》中的审执分离的含义为如上所述,那么这种审执分离应是法院内部的审执分离还是将执行权向外分离给行政机关?对此,学界存在着不同的主张。例如,多年来一直提倡审执分离的中央民族大学法学院教授、法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊建议,设立专门的执行署或执行局,作为一个独立机构直接划归于司法部管理。而研究法院执行问题的中国政法大学教授谭秋桂则认为,执行权还是需要法院来行使,不应该将其分离到法院之外,而且国外也不是完全分离出去。

官方人士对这一问题同样尚未取得一致认识。贺小荣持内部分离观点:“在人民法院内部将审判权和执行权相分离,建立相对独立的强制执行机构,既可以充分发挥执行实施权作为行政权的制度优势,形成上下统一领导、统一指挥的执行体制,又可以避免执行裁决权与执行实施权简单分割而影响执行效率、损害司法公信。”而孟建柱书记则倾向于向外分离:“审判权和执行权分别由不同的机关或部门行使,符合这两种权力的不同属性,有利于维护司法公正,也是世界各国的通行做法。”

上述分歧,究竟孰是孰非?虽然仅从《决定》关于审执分离的表述难以做出判断,但是可否从《决定》的相关表述来看出端倪呢?答案是肯定性的。就在规定审执分离的上一段落有这样的表述:“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。”在这里,公安、检察、法院和司法局四个机关对应侦察、检察、审判和执行四个权力,而将司法行政机关与执行权相对应,显然有将执行权从法院剥离出去的意思。

三、统管模式与分权模式

从《决定》的上述表述来看,似乎是要将所有案件执行权统归司法行政机关掌管。而在学界则有司法行政机关、公安机关乃至新设相对独立的执行机构行使执行权的设想。中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心副主任程雷认为:“在这些方案中,因为司法行政机关目前执行力仍比较弱,有人对此表示担心;而公安机关当前的社会管理、社会治安的压力已经非常大,交给公安机关也存在问题;现在可能比较合理的途径就是重新设立机构,给它配置相应的权能和执行的警力、执行手段。”

对于程雷教授的主张,笔者的看法是:第一,赞同公安机关不堪重负,同时认为由其统管执行不合《决定》精神。第二,新设执行机构比较理想,也有英美国家的经验可借鉴;但与公安机关统管执行一样不合《决定》精神,改革成本也较大。第三,司法行政机关统管案件执行最为符合《决定》精神,且执掌刑罚执行的监狱已归属于司法行政机关。至于司法行政机关目前执行力仍比较弱的问题,可以用与新设执行机构同样的办法给它配置相应的权能和执行的警力、执行手段而提升执行力。

以上是单纯以《决定》的相关表述来讨论和甄选中规中矩的审执分离模式。如果结合既有的改革成果,应该还有两种既不违背《决定》精神又有可资利用的既有资源的改革方案:一是案件执行裁决权由行政机关掌控,而执行实施权由行政执法机关行使。二是法院保留执行裁决权,而将执行实施权分离给司法行政机关。这两种方案都在一定程度上涉及人民法院与司法行政机关之间实行审执分离,且前者更有《决定》关于“推进综合执法,大幅减少市县两级政府执法队伍种类”之要求为依据。

 


 

 


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