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“执转破”的难点与破解路径
时间:2018-08-22 11:05:15        来源:中国审判网

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继2017年年底召开全国法院破产审判工作会议后,今年4月26日,最高人民法院在深圳召开全国法院“执转破”工作推进会。未达半年时间,两次召开针对破产审判工作的全国性会议,这不仅是破产审判工作中所罕见的,在其他审判领域中也是少有的。“执转破”真正要解决什么问题?“执转破”工作究竟难在什么地方?如何破解“执转破”工作中存在的障碍?

对于“执转破”的破题,应当从大处着眼、小处着手。首先应当理解何为“执转破”。严格来说,“执转破”不是严谨的法律用语,只是在实践中形成的简称,理解上的偏颇对“执转破”的推进带来了困扰。“执转破”不是简单的执行转破产,而应当是“执行不能”转破产。“执行不能”一般有两种情况:一是有可执行财产,却无法执行到位,这种情况目前主要通过加大对失信债务人逃债行为的打击解决;二是无产可执,无产可执的企业法人主体往往成为“僵尸企业”。我国现有法律未对这类“僵尸企业”的清理作出详细规定,并未明确赋予哪个组织或部门可将这类市场主体作强制清理。若完全按照市场经济法律规则运行,则应当由相关的债权人或者债务人自愿进行清理,但目前的制度中恰恰缺少这种动力机制,使得这类“僵尸企业”成为市场信用中的“钉子户”。

从实践中来看,“执转破”的推进至少存在以下三个方面的障碍:

第一,“执转破”的法律依据不足。我国《企业破产法》《民事诉讼法》对于“执行不能”的案件该如何处置尚付阙如。将“执行不能”的案件移送破产审查是司法实践中形成的工作方式,逐步试点形成工作经验,通过司法解释、会议纪要和指导意见等方式逐渐推广。因而,其具体的转换衔接程序,例如管理人如何接管、债权人会议如何召开等技术操作都没有可依照的规定,只能是由具体的法院自行依据破产法的精神、原理探索,这无疑给“执转破”的推进增加了难度。

第二,“执转破”内部协调机制不完善。“执转破”在法院内部怎么流转,涉及法院内部工作协调机制的问题,具体是执行和破产审判两个系统在案件费用收取、考核方式和网络系统不对接、不兼容等方面所造成衔接上的不畅通。两个系统有各自的利益领地和激励机制,由此形成的利益藩篱带来了信息不对称以及“执转破”不能顺畅地运转。此外,还有法院管辖带来的地方利益考量。某地法院执行部门好不容易找到的可执行财产在本地债权人中尚难以满足,怎会轻易将之推向破产程序,引来更大范围的利益相关者分享所剩不多的财产?在现有的工作机制下,法院执行系统并没有太大动力去推动“执转破”。

第三,“执转破”社会配套制度不健全。“执转破”具体执行过程中存在社会环境障碍,例如企业的注销由谁来负责,企业在破产程序结束后如何从市场监管、税务部门异常名录中撤销等问题。对于因“执行不能”造成的“僵尸企业”,目前并无主体有职权可对其采取强制清算措施,将之强制出清。

在内部激励机制不足以推动“执转破”的情形下,外部环境亦未能保障“执转破”的顺畅推进。多方面障碍给“执转破”推进带来不小的难度。笔者认为,疏通当前“执转破”的通道,助力解决“执行难”问题,可以从以下几方面着手:

一是对于“执行不能”的“僵尸企业”,既要推动“执转破”,也要推动“执转清”,即“执行转强制清算”。对于债权、债务关系较为简单的“僵尸企业”,执行部门可以将其转入清算程序,实现市场出清。或者由市场监管部门通过告知方式,督促债权人、债务人及时清理债务垃圾。应当赋予市场监管部门更积极的权限,在充分告知和有效惩治欺诈的情况下可以强制解散、清算这类“僵尸企业”,这需要修改《公司法》以提供法律依据。对于“执转破”中股东个人财产与破产财产的边界应有清晰标准予以甄别,要考虑财产执行过程中的人道主义需求。目前,2015年最高人民法院关于“唯一一套住房可执行”的《规定》有些偏严,应考虑到在缺乏个人破产制度的现状下给家境困难的被执行人出路。

二是打破法院系统内部利益藩篱,适当激励执行部门推动“执转破”。这是法院系统自身可以推动的措施,包括在建立执行系统单独考核的过程中,完善针对“执转破”的工作量计算。同时,充分利用信息化办公的优势,使执行法官可以更为便利地完成案件移送。有些地方建立“执破共同团队”的方式解决工作协调机制问题,这也是一种探索创新的思路。

三是加快完善处置“僵尸企业”的配套机制。行政部门对“僵尸企业”的强制出清,一方面需要法律依据的保障,不仅需要赋予市场监管部门相关权限,还应通过具体程序保障债权债务人权益;另一方面还需要资金保障,即使是将简单的清算工作交由市场机构来完成,同样要有资金保障。

“执行难”问题体现了中国国情,通过破产渠道进行疏解可以解决其中一些问题。目前这一渠道还不完全畅通,在完善法院内部机制和社会配套机制的同时,应当更多地通过市场机制解决。除了上述提到的几点措施,从长期来看,还有其他深层次的问题需要解决。法院管辖如何打破行政束缚、摆脱地方利益考量就是下一步司法综合配套改革的重点,这对于解决当前的“执行难”,尤其是“执转破难”意义重大。此外,还有政府在利用破产程序处置“僵尸企业”的角色问题,需要有一个部门来统一协调这些配套工作,使破产机制充分发挥作用。从国际经验来看,建立破产管理局是一必要举措,更重要的还有破产法的修改问题。《企业破产法》已难以适应实践发展的需要,类似“执转破”这样有利于市场出清的制度、长期实践发展总结出的制度,由于缺少足够的法律依据,还无法全面推广,这无疑给破产机制的运用打了折扣,阻碍了进一步完善市场营商环境。

破产机制在市场经济下对于市场出清和改善营商环境具有重要作用,而“执转破”是在中国语境下让破产机制发挥效用的重要制度安排。相信在各方共同努力推动下,“执转破”不仅可以作为解决“执行难”的重要抓手,而且可以助推破产法的修改、完善和实施。(全国人大财经委《企业破产法》起草工作组成员、中国政法大学破产法与企业重组研究中心主任 李曙光)


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