登录 | 注册 | 在线投稿 | 加入收藏 | 设为首页
2024-03-29
星期五

《中国审判》2016.12 142 出版日期:2016-06-20

3 上一篇    放大 缩小 默认
决策依法公开是解决学区划分矛盾的关键

文 上海市社会科学院法学研究所副所长、教授 殷啸虎

殷啸虎

上海市政协常委,上海市社会科学院法学研究所副所长,教授、研究员,兼任中国港澳基本法研究会副会长,中国宪法学研究会常务理事,上海市宪法学研究会副会长等,著有《感悟宪政》《法治的品格》等著作多部,主编《宪法学》教材多部。

  南京就近入学“民告官”案件,虽然以原告败诉而告终,但正如有评论者所说的那样,这个案件没有输家,它对于提升公民的法律意识、推进政府依法行政和政府决策的民主与公开,无疑具有积极的意义。特别是本案的原告在这个问题上,没有采取我们过去常见的缠访、闹访等手段,而是通过司法途径,理性维权,依法维权,这是值得充分肯定和赞赏的。

  就法律层面而言,本案原被告双方争议的焦点,是如何理解“就近入学”的内涵。我国《义务教育法》第十二条规定:“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年,在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的,当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”《义务教育法实施细则》第二十六条规定:“实施决策依法公开是解决学区划分矛盾的关键义务教育学校的设置,由设区的市级或者县级人民政府统筹规划,合理布局。”也就是说,“就近入学”是划分学区的一个前提性原则,但“就近”不等于“最近”,因为学区划分是相对的,这种相对性体现在要在就近原则的前提下,综合多方面的因素进行考虑。具体来说:

020.jpg

新城小学北校区校门外 魏晓雯 摄

  首先,学区划分的单位是居住区域而不是个人居住单位。就本案而言,它是以原告所在的小区为单位,而不是以原告居住的个体单元为单位的。如果原告所在小区的其他适龄儿童都在新城小学北校区就读,只有他们的小孩在南湖第三小学就读,那么显然是不合法的。但问题是本案包括原告在内的整个小区都划到南湖三小,这显然就没有违反就近的原则。

  其次,学区划分的依据是入学人数的规模要大体相当,也就是说,从地域上而言,这个区域范围的大小是不规则的,有可能有的学区范围较小,而有的学区范围较大,从而会出现仅仅只隔一条马路,但划到相对远一些的学校的情形,这在区域划分来说是很正常的现象。一般的行政区域划分也会出现这种情形,比如在上海与浙江交界处的嘉兴市平湖全塘镇金桥村,就有一户姓裴的人家,一栋两层小楼,横跨浙江、上海两个省市,东边三间属上海,西边两间属浙江,他家因此两张门牌,西边是浙江的“界牌头90”,东边是上海的“裴弄村32”。一户人家有可能跨两地,在学区划分上出现“舍近求远”的情形也是很正常的。

  再次,学区划分要根据具体情况进行适当调整。因为学区是以学校为中心,根据附近区域内适龄入学儿童的人数进行划分的,学校的设置会根据具体情况变化,适龄入学儿童的人数本身也是一个变数。这也就决定了学区划分不可能是一成不变的。就拿本案来说,原告本来的学区就划在南湖第三小学,只是因为后来附近新建了新城小学北校区,而且显然这个学校要比原来的南湖第三小学要好,所以才会提出诉求。

  由此看来,教育行政部门和法院不支持原告的诉求,无论是实体还是程序方面,都是合法的。但同时,这也给我们的教育行政部门在划分学区的时候提出了一个需要注意的问题:如何防止诸如购买学区房之类的行为影响学区划分的稳定与公平?最好的办法,就是以一定时间的居住期为前提,比如居住满三年,这样可以有效遏制各种非理性的影响学区稳定的因素。

  本案虽然是一个涉及受教育权的法律问题,但背后所隐含的,是在公共政策制定过程中如何体现合法与公平的问题。从法律上说,学区划分是由教育行政部门自主决定的,属于自由裁量的行为。但由于目前中国的特殊情况,不少家长为了将“好学校”变成“家门口学校”,必然会充分利用国家政策、充分利用各种资源,挤进所谓的“学区”。但这样一来,必然会带来供求关系的紧张,从而导致学区划分矛盾的发生。虽然从根源上说,这种情形的发生在于教育发展的不均衡,但教育均衡的实现是一项长期的任务,在此之前,这一矛盾必将长期存在。

  因此,防止矛盾发生的关键,就在于首先要保证学区划分的公正;而要做到学区划分的公正,首先要做到公开。正如有分析者指出,目前这方面的最大问题正在于,一些地方教育行政部门根据什么原则划分学区,市民几乎一无所知,只能被动承受。据《人民日报》报道:在南京教育系统工作多年的资深人士郑先生坦言,“很多地方的学区划分,基本都是教育行政部门按照一套内部的工作流程来操作。”而之所以这样做,主要原因是这个问题涉及多方利益,教育行政部门担心,越是社会参与越容易纠缠不清、议而不决。教育行政部门的担心不能说没有道理,但一个事关众人利益的决策,却将利益相关人排除在外;整个决策过程完全是由内部在进行操作,是无法取信于民的。从这个意义上说,本案原告就此依法提起诉讼,是值得肯定的。通过诉讼行为,督促和推动相关决策的公开,切实保障相对人的合法权利,这本身就是依法治国的应有之义。

  从另一个方面而言,这个案件也对决策行为的合理性提出了警示。过去对于行政行为的合理性审查一直是有争议的,但2014年修正的《行政诉讼法》对行政行为的审查在坚持合法性审查原则的基础上,进一步加大了对行政行为合理性审查的力度,将原来的合理审查范围由“行政处罚显失公正”扩大到了对所有行政行为的“明显不当”。也就是说,行政机关作出的一切行政行为不仅要合法,而且也不能明显不当。否则,司法机关就可以变更行政机关作出的行政行为。司法机关对行政行为合理性审查范围的扩大,对行政机关来说产生的影响就是在作出行政行为时不仅要合法,而且也要合理,不能存在明显不当的问题。

  因此,行政机关在作出行政行为的过程中,行使了法律赋予的自由裁量权,但同时也有义务保证这种裁量权的行使不仅要合法,更要合理。对教育行政部门而言,划分学区虽然属于自由裁量的行为,但为了保证这种行为的合理性,保证决策的公平公正,应当将整个过程向社会公开,接受社会的监督,这也是在目前情况下解决学区划分矛盾的关键所在。




关于我们  |  联系我们  |  隐私政策  |  网站地图  |  意见反馈  |  不良信息举报  |  投稿信箱  

关注《中国审判》
Copyright © 2012-2024 www.chinatrial.net.cn All Rights Reserved.
邮编:100745 联系电话:010-67550550/67550645 杂志社地址:北京市东城区东交民巷27号
京公网安备 11010102006485号 | 京ICP备 13051393号-1
《中国审判》杂志社 版权所有