访中国人民大学教授、博士生导师莫于川

文 本刊记者 李敏

  党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”。从宪法的角度出发，我们应当如何看待这项改革？“以审判为中心”是否意味着以法院或者法官为中心？检察机关、行政机关在这项改革中的地位和角色如何理解⋯⋯带着这些问题，本刊记者采访了中国人民大学行政法学教授、博士生导师、中国法学会行政法学研究会副会长莫于川。

回归宪法本位

  《中国审判》：十八届四中全会《决定》提出要推进“以审判为中心的诉讼制度改革”，这项提法是否有宪法上的依据？

  莫于川：十八届四中全会《决定》提出“以审判为中心的诉讼制度改革”，实际上是实现了在诉讼制度的构建上对宪法本位的回归。《宪法》第一百三十五条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”该条款规定了人民法院、人民检察院和公安机关之间的相互关系和具体工作原则，尽管其是从刑事诉讼的角度出发，然而因为刑事诉讼是体现司法权威和司法公正最突出的一个平台，因此可以说该条规定就是宪法意义上人民法院、人民检察院和公安机关之间的相互关系和具体工作原则。根据该条规定，人民法院在顺序上是排在人民检察院和公安机关的前面（假如是根据办案基本流程加以顺序规定则会表述为“公安机关、人民检察院和人民法院办理刑事案件”），这在一定程度上意味着司法机关之间的关系在整体上应该是以法院的审判工作为核心，围绕法庭而展开的，而不是我们过去口头上常说的“公、检、法、司”的排列顺序。从这个角度说，四中全会《决定》提出的“以审判为中心的诉讼制度改革”在某种意义上正是对《宪法》一百三十五条的回归。当然，从宪法学者的角度看，《宪法》这一条本身还有可以进一步修改的空间，比如，其中分工负责是没有问题的，但是互相配合和互相制约的顺序需要调整，也即把互相制约置于前面。

“以审判为中心”的含义

  《中国审判》：对于“以审判为中心的诉讼制度改革”中的“以审判为中心”，有些部门未必完全赞同。他们可能会有疑问：既然可以选择“以审判为中心”，那为什么不能选择“以检察为中心”或“以监督为中心”？

  莫于川：这里需要澄清一个问题，即“以审判为中心”中的“审判”到底指什么？有些部门之所以会产生疑问，主要原因还在于他们将这里的“审判”当成了法院、合议庭和法官，他们认为“以审判为中心”就是以法院为中心，或者以合议庭和法官为中心，并因此而觉得自己被边缘化。我认为这是一种误解。这里的“审判”应该是指审判活动，“以审判为中心的诉讼制度”实际上是“以审判活动为中心的诉讼制度改革”，而在审判活动中，无论是作为行使公诉职能或者法律监督职能的检察机关，还是刑事被告人及其辩护律师，或者民事诉讼的各方当事人以及行政诉讼的各方当事人，都是审判活动的主体，都必须以审判活动为中心，审判活动的顺利进行和完成需要参与审判活动的各方主体共同努力、共同推进，各方主体在这个过程中要依法行使职权和权利，依法承担责任，而各方主体在审判活动中的差异只是在角色分工上，不存在核心和边缘，或者主要和次要之分。

行政首长出庭应诉

  《中国审判》：具体到在行政诉讼中，“以审判为中心”首先应该从哪个方面体现？

  莫于川：在行政诉讼中，被告方和原告方同时作为审判活动的参与主体，在法庭上的地位是平等的。但在过去的司法实践中，有些行政被告对这个问题往往存在不正确的看法。具体表现在，行政被告及其负责人对审判活动、审判组织不但不尊重，甚至在一定程度上还存在藐视心态和言行，他们既不提交答辩状，也不参与诉讼活动，更不用提对裁判文书的执行。在行政诉讼中，“以审判为中心的诉讼制度改革”首先要从行政首长出庭应诉开始做起，这一点在修改后的《行政诉讼法》中已经有了明确体现。如，新《行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”根据此规定，有些地方还规定了行政机关负责人不出庭应诉要有正当理由，并规定了规范化的报备手续。

  对行政首长出庭应诉制度，行政机关应当有正确的理解。一个县长或者市长，如果对行政首长出庭应诉这项制度认识不到位，总能找到不出庭应诉的理由。当然，如果他们认为这项制度重要，也总能调整开其他工作而去出庭应诉，这项制度执行得好不好，对社会产生的影响是大不一样的。比如，某市或县政府因为其下属某局的某行政行为争议成为一起行政诉讼案件的被告、共同被告或第三人，此时该级政府的行政首长如果能够不回避，并积极利用这次出庭的机会去了解具体情况，不但会给公众一个不一样的印象，而且可以给引起行政诉讼的某局一个警示：胜诉了，要寻找被起诉的原因，是否过去存在执法不平衡、不连贯和不一致等现象；败诉了，更要在积极履行生效裁判的基础上反思平时工作中的不规范之处，并及时进行纠正。不但如此，行政首长出庭应诉对于该级政府及其下属各个部门工作的规范化也具有一定的促进作用，其他没有被起诉的部门会反思，自己是否也存在被起诉的不规范行为，是否会因为自己的这些不规范行为而让行政首长再次坐上被告席。

  除了行政首长出庭应诉制度，新《行政诉讼法》第六十七条还规定，行政机关作为被告，应当在答辩期内提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。如果在答辩期内没有提出答辩状，不影响人民法院审理。这条规定在行政首长出庭应诉的基础上明确了行政被告的诉前义务，即证据开示和提交答辩状的义务。在实践中，有些案件就是这么处理的，答辩期内没有提交相关证据和所依据的规范性文件，事后即使补充再多内容，原则上都认定行政被告是没有理由的。因为无正当理由放弃证据交换的法定程序，事后意识到这种行为可能会产生于己不利的程序性后果，再来补充，这种行为本身就意味着行政被告不尊重法庭，不尊重审判。

  “以审判为中心的诉讼制度改革”，在行政诉讼中首先要求被告行政机关尊重司法、尊重法庭、尊重审判工作、尊重行政诉讼的原告，本质上也就是要求尊重宪法、尊重法律、尊重法治权威，而这也是依法行政和构建法治政府要求的具体落实。

受案、管辖规定中的“以审判为中心”

  《中国审判》：修改后的新《行政诉讼法》中还有哪些新增或变化的内容是和“以审判为中心”相关的？

  莫于川：一是新《行政诉讼法》中规定的行政诉讼的受案范围进一步扩大。新《行政诉讼法》第十二条将原规定中的“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼”修改为“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼”，将“具体行政行为”删除，这意味着行政诉讼的受案范围和审查对象已经不局限于具体行政行为，抽象行政行为也可以成为行政诉讼对象或曰附随式审查内容。具体而言，该条针对受案范围增加了很多新的内容，比如对行政机关确认土地、矿藏、水流等自然资源所有权和使用权的决定不服的，对行政机关征收、征用及补偿决定不服的，认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的，认为行政机关没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇的等。扩大行政诉讼的受案范围，从另一种角度看，实际上就是“以审判为中心”的一种表现。有些案件如果不纳入行政诉讼的受案范围，就只能通过别的渠道解决，甚至通过非常规的、具有巨大社会风险和成本的渠道（如群体性社会事件、报复社会的恶性事件、以死抗争讨说法的生命悲剧事件等），当然这也不是说只要发生行政争议就必须通过行政诉讼来解决，有些行政争议、行政苦情或冤情也可以走信访或别的通道，但一定要给这些行政相对人中更愿意相信司法、愿意走司法途径的那部分人进行诉讼的通道。修改后的《行政诉讼法》受案范围明显扩大，加之在总则第一条增加了“解决行政争议”的立法目的，这意味着相当一部分原来不在法院受理范围之列的行政争议被纳入到行政诉讼中，被纳入到“以审判为中心”的诉讼体系中来。这意味着行政机关的行政行为开始更多地直接受到司法审判的监督，更多的行政争议可以走司法审查和解决的路径，且要经过“以审判为中心”的司法平台的考验。

  二是新《行政诉讼法》对行政诉讼的管辖进行了调整。关于行政诉讼中审判机关的定位，行政法学界有一个提法，即“高、独、超”，即高一级、独立、超然。在这种语境下，行政审判的管辖级别就显得非常重要。新《行政诉讼法》将对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件一律提到中级法院审理，与此同时增加规定了行政案件的跨区域管辖等，这些规定的目的都是为了保证审理行政案件的法院相对独立、超然的地位，防止在行政审判中出现法院和当事各方之间相互的紧张关系，真正地实现“以审判为中心”的行政诉讼。当然，这次修法也存在不足之处，即未赋予原告对就近管辖的选择权利。

  三是新《行政诉讼法》对证据和裁判依据的规定进行了调整。新《行政诉讼法》增加了一种证据类型，即电子数据，这是新《行政诉讼法》适应信息时代新要求作出的调整。增加一种证据类型，就意味着司法对行政机关的监督又多了一个途径。比如政府的微博微信等电子数据都可以在行政诉讼中作为证据提交，经过法庭上举证和质证的检验。对于证据的定位，新《行政诉讼法》也有改变。原《行政诉讼法》规定“以上证据经法庭审查属实，才能作为定案的根据”，而新《行政诉讼法》规定“以上证据经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据”。虽然从字面上看只是“定案的根据”和“认定案件事实的根据”的差别，但实际上内涵已经发生了很大变化。“定案”，意味着证据只要拿到法庭上经过审查属实，行政诉讼当事各方谁胜诉、胜诉到什么程度已基本确定，没有什么悬念了。而“认定案件事实的根据”则意味着即使证据拿到法庭上审查属实，也只是可以作为认定案件事实的根据，离定案还有一段距离，其后可能还要考虑国家政策的调整、司法政策的重点、当事各方在法庭上的表现以及其他情节等，这实际上是给了合议庭及审判组织一定的裁量空间，使得司法的功能可以得到更充分的发挥，这是司法精细化的要求，同时也可以说是“以审判为中心”的一种表现。

执行是“以审判为中心”的延续

 《中国审判》：“以审判为中心”在行政诉讼的执行中怎样表现？

  莫于川：执行工作是审判工作的延续，执行有力是保证审判工作权威性的集中体现，在行政诉讼中更是如此。然而，过去比较常见的现象是，行政被告不但在审判活动中持无所谓的态度。而且在审判结束后也持无所谓的态度。前者表现为在行政审判活动中一看形势不妙就不辞而别，更有甚者当场抓走行政诉讼原告直接塞进门外停着的警车，扔下法官、合议庭和空荡荡的法庭扬长而去；后者则表现为即使在行政诉讼中败诉了也拒不履行法院的判决和裁定。在后面这种情况下，行政诉讼中的原告即使胜诉，也还要再打一个执行官司才有可能甚至仍不能实现自己的合法权益，胜诉的原告貌似拿到一张“司法白条”。“以审判为中心”则意味着裁判文书是审判和执行两个环节的衔接点，而不需要行政诉讼的胜诉原告再打一个执行官司，这一点在此次行政诉讼法修改中也有较大的体现。

  新《行政诉讼法》第九十六条规定了如下“三部曲”：在规定期限内拒绝履行生效裁判的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；如果还不能促使行政被告履行生效裁判，接下来的措施就是将行政机关拒绝履行的情况予以公告。这个公告是由人民法院面向社会发出的。现在行政机关和行政官员普遍怕公告，这样既影响形象，也影响政绩；如果还不足以促使行政被告履行生效判决，还有第三步，即司法拘留，甚至是刑事制裁—拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。可以说，该条规定从整体上构建了有效促进败诉行政被告积极履行生效裁判的保障机制，以司法权力制约行政权力的任性和滥用，这是制度上的革新，同时也是提升司法权威性的有力举措。

“以审判为中心”中的法律监督

  《中国审判》：在行政诉讼中，“以审判为中心”是否意味着检察机关将无所作为？

  莫于川：检察机关不但是刑事诉讼中的公诉机关，也是职务犯罪的侦查机关，同时还是法律监督机关。法律监督职能是检察机关的一项重要职能，而这种监督职能贯穿一切诉讼的全过程，在行政诉讼中也不例外。

  在行政诉讼的每一个环节中，检察机关都可以充分发挥他们的法律监督作用。发挥作用的手段包括检察建议、支持诉讼、公益诉讼、案件抗诉、立案调查等。比如，对于行政诉讼案件尤其是行政败诉案件，行政机关是否有超越权限的行为？其背后有什么特殊的原因？是否是为了维护行政诉讼原告的竞争对手的利益？又如，对于调解结案的行政诉讼案件，虽然没有最后裁判，但行政机关改变了原行政行为，行政相对人撤诉。这个过程中是否存在交易？这个可能存在的交易是否侵害了公共利益？行政机关原行政行为背后又有什么不能见光的原因？这些都是检察机关履行法律监督职能可以获得的案件线索。此外，在行政诉讼案件的执行中，检察机关同样可以充分发挥他们的法律监督作用，比如在法院实施罚款、公告、司法拘留等“三部曲”执行措施的同时，检察机关一方面可以对相关行政机关发出检察建议，另一方面还可以随时发现贪污腐败的线索，并随时介入案件当中。