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2024-05-29
星期三

《中国审判》2018.03 193 出版日期:2018-02-05

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论中立评估机制的构建与完善

文 | 安徽省高级人民法院 汪晖

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中共中央、国务院以及最高人民法院于2016年先后出台了有关深化多元化纠纷解决机制改革的意见,其中都明确提出要探索建立中立评估机制。这是将中立评估机制正式引入多元化纠纷解决机制的顶层设计,是合理配置国家资源的创新之举,是借助社会力量化解纠纷的又一具体体现。一年多来,全国各地法院积极探索,初见成效,但也发现在不少法院中,这一新机制没有被普遍认可、没有被广泛运用、没有发挥应有作用。究其原因,除了我国多元化纠纷解决机制尚处建设初期外,还有一个重要原因就是引入的中立评估机制与我国实际情况结合不够紧密,特别是在评估主体、评估时间、评估职能、评估方式等方面没有实现本土化。为此,本文在关注域外经验,重视比较法视野下中立评估机制考察与借鉴的同时,以问题为导向,提出了尊重中立评估机制特点、适度创新发展的完善方案。

一、中立评估机制的内涵及特点

中立评估机制简称“ENE”,属于域外的替代性纠纷解决机制(ADR)中的重要内容,是指在案件进入诉讼但还未进行审理前,在特定规则的约束下,由中立第三方根据案件情况为双方当事人提供专业评估意见,是一种为当事人化解纠纷提供评估、指引和帮助的纠纷解决机制,通常与调解、仲裁、诉讼等解纷方式并列使用,优势互补,产生合力,充分体现了纠纷排查与化解并重的现代纠纷解决理念。被誉为“东方经验”的我国调解制度,与替代性纠纷解决机制密切关联,但其中涉及中立评估方面的内容不多,有待在探索中不断丰富和完善。

根据中立评估机制内涵,其特点可归纳为四个方面:

(一)评估主体中立性。评估主体属于中介服务组织,评估员具有丰富的法律知识或者相关领域专业知识,与当事人及其争议事实没有任何关系。评估程序一旦启动,包括评估员在内的当事人必须遵守特定规程,确保评估结果公正。中立性是评估机制的基础。为了保持中立性,评估员在后续纠纷解决程序中,不得担任案涉当事人的代理人和证人。

(二)评估时间早期性。ENE程序要求在纠纷进入诉讼之后判决之前,可以尽快通过评估方式帮助当事人判断诉讼风险,选择正当、合适、理性的纠纷解决方案。意在推动评估主体早期介入,尽早确定争议焦点,尽早分析诉讼风险,尽早提供有效化解方案。早期性是评估机制的前提。

(三)评估程序严谨性。为了确保评估质量,评估程序严谨周密,有五个原则:1.当事人同意原则。委托中立评估是当事人的共同行为,非一方当事人的单方行为,启动评估程序须经各方当事人同意。2.禁止单方联系原则。评估员与当事人沟通,须所有当事人到场,否则评估员不能与当事人单方联系沟通,也不能单独给一方当事人发送材料。3.当事人本人出席原则。为了促进当事人全面客观掌握案件信息,当事人本人原则上要亲自出席中立评估会议,除不可抗力等原因外。4.评估流程准诉讼化原则。评估流程主要包括召开预备会议、正式会议及出具评估报告等。其中会议流程包括当事人陈述、提供资料、评估员提问、评估员确认主要争点等;书面评估报告包括首部、事实部分、分析部分、结论部分。上述评估流程近乎民事诉讼程序,非常严格。5.保密原则。评估员应当对当事人提供的信息进行保密,未经一方当事人许可不得向另一方当事人透露,并要求所有与会者签订保密协议。

(四)评估目的单一性。中立评估目的就是通过分析案件适用的法律和证据,明确案件的优势和劣势,让当事人获得对于可能出现的诉讼结果作出可靠判断的足够信息,发挥引导与分流的作用。其直接效果在于提高当事人鉴别和理解法律问题和专业问题的准确性,缩小双方争议,增强预测判决结果的可靠性,协助当事人选择理性解纷方式。中立评估的核心要义是为和解创造机会,而非和解本身,其与评估式调解在目的、关键点、方式等方面有所不同。实践表明,中立评估机制这一独特优势对案件分流具有很强的现实意义。

二、中立评估机制的当下价值及使命

中立评估机制特有的价值及使命,具体可归纳为三个方面:

(一)有利于破解立案登记制实施后出现的新问题。随着立案登记制度的实施,特别是一站式诉讼服务、巡回立案、网上立案等一系列司法为民便民举措的落地,人民法院诉讼服务水平越来越高,诉讼门槛越来越低,当场立案率达98%以上,“有案必立,有诉必理”的承诺已基本实现。当下,大量社会矛盾纠纷不论疑难复杂的还是简单明了的都进入了诉讼,正如美国法社会学家布莱克所言,“现代社会已经产生对法律和诉讼的依赖性,人们选择诉讼往往不是因为对它的认同或者热爱,而是因为法律的触角已经渗透到每一个角落,并逐步将其他机制从人们的选择中加以排除。”实践表明,原本在社会矛盾多元化解体系中应该处于最后一道防线的诉讼救济,已经演变为第一道防线或者唯一一道防线。立案登记制度实施后诉讼案件数量每年在以近20%幅度递增,“立案难”正在演变为“审理难”“执行难”。在此大背景下,建立替代性纠纷解决机制非常必要,只有充分发挥非诉讼纠纷解决方式的作用,才能解决司法改革面临的新问题,才能有效实现诉讼案件“去库存”“减增量”的目标。而在替代性纠纷解决机制中,中立评估机制属于基础性工作和关键环节,担负着与众不同的分流和引导作用。特别是在强制调解前置程序尚处探索之际,建立中立评估机制更为必要,在提高人们理性选择解决纠纷途径能力的同时,促进解纷方式由多元化向体系化发展。

(二)有利于构建分层递进化解纠纷的新模式。纠纷化解方式包括和解、调解、仲裁、诉讼等多种救济渠道,但是越往后,化解纠纷的成本越高,耗费的资源也越多,修复关系的难度越大。实践中,当事人往往没有关注这种关系,也不太注重解纷效果,通常喜欢选择诉讼渠道解决纠纷。究其原因,有专家认为我国纠纷解决体系中缺乏一种程序去帮助当事人理性地评估案件,以便当事人选择对其最好的方式解决纠纷。思想是行动的先导。十多年前,习近平总书记在浙江担任省委书记时视察安吉余村提出了著名的“两山理论”,经过十几年的实践,安吉如今在经济建设和环境污染治理等方面都发生了巨大变化,不仅成为全国百强县,而且成为全国著名的美丽乡村。总书记提出的“绿水青山就是金山银山”理论之所以能够在安吉落地生根,开花结果,余村人民创设的“垃圾不落地”管理方法发挥了巨大作用。这种“家中分装、及时送转、分类处理”的垃圾管理法,不仅成本低、见效快,最为重要的价值就是蕴含着“早评估、早甄别、早分类”的早期评估机制,即在垃圾产生以后,及时按照可回收利用、不可回收利用等标准进行早期评估甄别分类处理。这一生动实践,再次证明早期评估机制的作用巨大。

(三)有利于满足当事人选择最合适纠纷化解途径的新需求。对当事人来说,没有“最好的”纠纷解决机制,只有“最适合的”纠纷解决机制。面对纠纷解决方式的多元化,各种纠纷化解途径并不是一种简单的前后承接关系。任何一种纠纷化解方式所服务的优势领域是有限的,任何一种纠纷化解方式也不能一劳永逸地解决所有纠纷。分层递进化解的理念,不要求当事人在具体的化解纠纷过程中要依次选择各种纠纷化解方式,因为纠纷化解经历的阶段越多,意味着时间越久,耗费的成本越高。致力于改善接近正义的救济途径,诉讼不是唯一救济渠道,而是最后救济渠道。倡导当事人结合纠纷特点,在对自身的利益成本进行估算基础上理性选择纠纷解决途径。实践表明,这些理念越来越重要,特别是随着社会经济创新发展,社会分工越来越细,案件涉及专业问题、技术问题不断增多,中立评估机制以及与其相关联的司法鉴定和工程造价、股权价值、心理测试等专业评估将发挥着不可替代的作用。

三、中立评估机制构建中亟待解决的问题及对策

针对中立评估机制的特点以及探索过程中遇到的难点,现将探索建立中立评估机制过程中亟待解决的问题及应对之策,归纳分析如下:

(一)评估机构法律地位不明问题。域外中立评估机制规定,评估员一般由经验丰富并具有相关领域知识的律师或者退休法官担任,没有涉及评估机构问题。我国有文件提出了“中立评估员”的概念,并规定要在不动产、知识产权、环境保护、医患纠纷等专业领域,聘请专业人士担任中立评估员,对当事人之间的纠纷进行评估预测,引导当事人和解或调解。但是并没有确定“中立评估员”的任职条件,也没有明确“中立评估员”是否要依托相关评估机构以及“中立评估员”与评估机构之间关系。这在客观上导致中立评估机制在实践运行中缺乏组织管理保障,难以规范有序运行。

对此有两点建议:第一,中立评估机构的设立要体现规范性。具体途径有两种:1.设立专门中立评估机构。依据中立评估机制内涵和本质特征,参照现实中设立保险公估机构、司法鉴定机构、商事评估机构等做法,依法依规设立专门的中立评估机构,程序上可以通过“申请+报批”或“申请+报备”的形式予以设立。评估机构接受委托后可以根据纠纷需要委派评估员进行专业评估、法律评估以及综合评估。2.借力发展中立评估机构。调解组织的调解员不是天然的评估员,但是他们工作职责和方式方法与评估工作密切相关,调解员通过一定方式转变职能身份完全可以成为评估员。据此,借助现有各种各样调解组织特别是人民调解组织和行政调解组织的力量,通过拓展其业务范围,开展中立评估业务的路径是完全畅通的。实践中,许多调解员在工作时已经自觉或不自觉地从评估纠纷风险、分析双方优劣等方面开始切入。这种路径的优势,不仅在于加快了设立中立评估机构的步伐,而且随着国家将调解仲裁纳入财政保障项目,中立评估也能够顺势借机解决经费保障问题,为了建立中立评估的长效机制奠定基础。当然,加强对评估机构组织管理也是评估主体规范化的应有之义,不仅要确立以评估机构自治为主、社会监督为辅的组织管理理念,而且要建立分层管理机制。随着形势发展,评估机构和评估员将会大量出现,甚至可能出现评估主体泛化的情况,应该未雨绸缪。第二,中立评估机构设立要体现公益性。现代纠纷解决规律表明,投入少、效果好、方便快捷的解纷机制最受当事人欢迎;分层递进纠纷化解理论也表明,早期化解成本远远低于后期处理成本,越早越主动。因此,在人民法院诉讼服务不断提高的当下,中立评估机制要有所作为,必须具备低成本、高成效等优势,否则当事人不会主动选择没有法律约束力的评估方式。当然,中立评估机构的公益性有待政府财政投入予以保障。总之,须师出有名,名正才能言顺,中立评估主体兼具规范性和公益性,才能固化其法律地位,发挥其独特价值。

(二)中立评估时间滞后问题。域外中立评估机制规定,中立评估时间确定在纠纷当事人起诉以后至审判前这一时段,我国相关指导意见也是采纳了这种设计。20166月《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》第22条规定,“对当事人提起的民商事纠纷,人民法院可以建议当事人选择中立评估员,协助出具评估报告,对判决结果进行预测,供当事人参考。”这种时间限制显然会影响评估作用的充分发挥。实践已表明,立案之前启动评估程序,能够为当事人在程序和实体两方面提供更多帮助和支持,评估的过程既是理性思考缓解纠纷冲突的过程,也是双方交流谅解的过程,早期评估有利无害,越早越好。

对此,建议改变将评估时间局限于诉讼期间的模式,将中立评估机制贯穿于多元化解纠纷的全过程,特别是要培育当事人在纠纷发生后第一时间就选择早期评估的意识。这不仅是“评估”和“诉讼”两者先后顺序的调整,更是理念机制的创新完善,有利于中立评估作用的发挥,也有利于分层递进化解纠纷模式的建立。

(三)中立评估功能受限问题。域外中立评估机制规定,评估员的职能作用主要是局限于评估,一般没有调解权。我国相关意见规定评估终极目的也仅仅是“协助出具评估报告,对判决结果进行预测,供当事人参考”,没有赋予评估员调解权。这一规则设计虽然符合评估的“中立性”原则,但是将“评估”与“调解”截然分开,限制了中立评估作用发挥,也限制了评估员工作积极性。

对此,建议将中立评估员的职能作用从评估拓展延伸至调解。具体理由是:第一,评估员完全具备调解员的能力。从中立评估机制本质特点,可以知道评估员具有中立性、评估流程具有严谨性。评估员在评估过程中,不仅要严格中立、严格程序,而且要像调解员一样投入大量的人力、精力研究纠纷产生背景、争议焦点、关键证据及双方诉求,可见评估员完全具备主持调解、促成调解的能力。第二,评估不排斥调解。按照国际惯例,中立评估机制与评估式调解有所不同,但是它们之间并非水火不容,双方当事人认同的评估员一定是好的调解员。两者相辅相成,在许多情况下可以相互融合。第三,评估与调解融合更具有生命力。按照评估操作规则,评估员比其他人更了解纠纷事实真相和双方真实意识,得天独厚的条件不仅有利于促成调解,而且更有利于促使无争议事实记载、无异议调解方案认可机制等诉调对接新机制进入实质化,是突显多元化纠纷解决机制“中国特色”的重要抓手。在当事人同意调解的情况下,评估员应该立足“评估”兼顾“调解”,其作用无限,意义深远。

(四)评估方式单一问题。域外中立评估机制规定,评估方式主要体现为中立评估员按照特定程序进行评估并出具评估报告。这种评估方式一直使用至今,但随着互联网时代的到来和共享理念发展,这种传统单一的评估方式,已经难以引起纠纷当事人的关注,也难以满足纠纷当事人需求和兴趣。

对此有两点建议:第一,整合优化资源。多元化解机制特别注重对接,强调合力,为了有效整合有限的评估资源,应该将分散设置转变为集中服务。具体办法就是将各种专业中立评估机构引入政府行政服务中心或者法院诉讼服务中心,纳入“一站式”纠纷化解服务平台,实行集中受理、分层办理,确保纠纷当事人能够在第一时间找到相应的评估主体。实践表明,评估场所便利化,不仅能够方便当事人服务,而且有利于实现早期中立评估,提升中立评估效果。第二,创新丰富方式。在坚持传统中立评估方式基础上,顺应时代发展潮流,主动拥抱新一轮科技革命,推动中立评估机制与互联网技术的深度融合,实现线上线下信息共享、互联互通。具体办法就是不仅要创新拓展第三方在线中立评估的新方式,而且要大力发展当事人在线自助评估的新方式。比如,针对疑难复杂民商事纠纷,可以坚持传统的中立评估方式,按照特定规则召开评估会议并出具评估报告;针对一般民商事纠纷,则应当顺应互联网社会的特点,引导当事人进行在线自助评估。


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