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2022-05-28
星期六

《中国审判》2017.10 164 出版日期:2017-04-05

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《环境保护法》基本原则 在环境公益诉讼中的实践

文 | 贵州省贵阳市中级人民法院 曾桢

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    《环境保护法》总则部分明确了我国环境保护坚持“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责”五大原则(本文将“预防为主、综合治理”统称为“综合防治”),成为环境保护司法工作的指引。如何在具体的审判实践中体现这五大原则?这成为了全国500余个专业性环境保护审判机构的主要工作内容。笔者拟从清镇市人民法院生态保护法庭和贵阳市中级人民法院生态保护审判庭(以下简称“两庭”)的工作实际出发,简述五大基本原则在环境公益诉讼中的实践和运用。

保护优先、综合防治原则推动下的审判机制创新及建议

    五大原则中,保护优先、综合防治要求在环境保护工作中应采取各种措施,防止在环境资源开发利用过程中产生新问题,同时也要对已经造成的环境污染和损害进行治理。环境损害及生态破坏往往具有不可逆性、恢复成本高、治理成效慢等特点,与污染破坏后再治理或者边污染边治理相比,保护优先与综合防治并用,其社会管理成本相对较低,且效果明显。通常语境下的司法审判,在客观上是一种事后介入,常面临着评估鉴定成本高、实际执行到位难、审理周期长等现实问题。因此,在保持中立裁判的前提下,环境保护领域的司法实践应当以保护优先、综合防治原则为指引,探索创新适度诉前介入机制。为此,贵阳市两级法院开展了有益探索,推出了环境保护司法令制度、诉前介入机制以及法律意见书。

    “两庭”的工作人员在调研中发现,行政处罚决定书下达后至行政机关有权向人民法院申请强制执行,尚有较长的时间,当事人可能通过打时间差,在一定程度上使其行为得以延续。这一问题不仅会加大人民法院后期的执行难度,当事人自行扩大的物质损失也是对社会财富的巨大浪费。为此,“两庭”借鉴知识产权的禁止令制度,针对行政机关为保护生态环境作出的行政行为,通过环境保护司法令保障实施。对于符合条件的申请,司法令以人民法院裁定书的形式作出,禁止当事人为一定行为,并提供申请复议的救济途径。这一制度推出后,当事人自动履行行政处罚决定,行政机关得到了司法强制力的支撑,依法行政的积极性大为提升。2016年,《贵阳市中级人民法院环境保护民事公益诉讼审理规程(试行)》再次将诉前司法令制度予以明确。

    “两庭”针对未进入诉讼程序的环境问题,在协调处理纠纷过程中发现当事人或行政机关可能存在违法行为,如不及时处理将产生不利的法律后果,向相关责任主体发出司法预警,提出具体整改方案和建议,以避免环境损害及违法后果加剧。法律意见书虽不具有司法强制执行力,但其司法威慑力足够强大。法律意见书并不以启动问责程序为目的,而是从解决问题入手,建议的整改措施具体明确得当。因而在实践中,“两庭”将提前介入、司法约谈制度与法律意见书综合运用,相关责任主体从“软抵触”到完全自动配合整改的例子不在少数。

    保护与预防需要人民法院把握好介入纠纷处理的节点。保持司法中立性是基本原则,落实政府环境责任才是解决现代环境问题的最佳路径。人民法院言及环境保护及预防,并不是要从环保法官变身环保警察,尤其是在环境公益诉讼案件中,行政主管机关的参与应当更加主动、具体。笔者认为,进入人民法院审判程序的环境公益诉讼案件,其相关环境治理方案、论证、督导,行政机关应当确实担责。目前,这些工作多由法院主导,要求法官在熟练掌握法律知识外,还要具备一定的环境保护专业常识。对于愈加复杂的环境公益诉讼案件,各个环节更依赖于专业技术人员,需要进一步规范和健全环保专家诉讼保护、执业信息披露、回避规制等相关制度。为此,建议人民法院在受理环境公益诉讼案件后,除依法将受理情况函告行政主管机关之外,还应当得到可要求行政机关予以配合的赋权,并明确行政机关未予配合应当承担的法律后果。

第三方监督机制对公众参与原则的诠释

    环境保护中的公众参与一直是学界和实务界关注的焦点。作为环保工作中富有生机活力的要素,公众参与应当更加广泛而直接。

    目前,贵阳市正在全市范围内推行政府购买第三方监督服务的社会管理模式,该模式的形成源于一件公益诉讼案经过调解后的执行机制创新。由人民法院委托本土环保组织派出志愿者,对排污主体环保设备的建设、运营情况进行为期一年的第三方监督,防止企业违规操作、违规排污,环保组织进行监督所产生的一些基本费用由被告负担。

将排污主体执行人民法院生效裁判文书的情况置于公众监督之下,并由环保组织在企业环保工程建设过程中提供优化建设和运营方案,可以实现保障执行、落实环保、节约成本的共赢效果。

解读损害担责原则

    “污染者付费”是中外环境保护中一致认同的原则。

    “两庭”环境司法的价值目标,是追求务实的保护与预防,即在现阶段的经济、技术条件下,实现效果最大化的预防与保护,同时尊重客观历史。

    城镇化进程中,区域环境功能区划有所调整和变化的情况实为常见。人民法院在处理此类纠纷时,应综合分析现有环境问题是否存在其产生的历史原因,追求最大限度地解决现实环境问题,寻求实现经济发展与环境保护双赢的平衡点。

    多年来,“两庭”以点带面解决环境问题,创造了生态司法保护“贵阳模式”。笔者认为,审判程序的终结并不意味着环境问题能得以解决,“两庭”以调解、撤诉形式结案的公益诉讼案件背后,是环保法官们更多的付出。


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