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2022-05-28
星期六

《中国审判》2017.10 164 出版日期:2017-04-05

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环境公益诉讼在行动

编者按

    日前,最高人民法院召开新闻发布会,通报了目前我国环境公益诉讼的审判工作情况,并发布了10个典型案例。本刊特推出一组封面文章,总结我国环境公益诉讼的发展现状,整理典型案例,梳理发展历程,约请相关知名专家探讨理论和实践

中的焦点问题,并邀请具有代表性的地方法院介绍先进工作经验,以飨读者。

环境公益诉讼砥砺前行

文 | 宫雪

    “一种奇怪的寂静笼罩了这个地方。比如,鸟儿都去哪里了呢?许多人谈论着鸟儿,感到迷惑和不安。园子后面鸟儿寻食的地方冷清了,在一些地方,仅仅能见到的几只鸟也气息奄奄,战栗得很厉害,飞不起来。这是一个没有声息的春天。”美国科普作家、环境保护运动先驱蕾切尔•卡逊在其经典著作《寂静的春天》中描述了一番死气沉沉的美国乡村景象。春天,原本是一个万物蓬勃生长、鸟儿歌唱、虫儿鸣叫的季节,人们不禁要问,是什么原因使得春天之声沉寂下来了呢?

    卡逊在书中着重讲了化学制剂,特别是杀虫剂对环境的污染问题,据她描述,这或许导致人类面临一个没有鸟、蜜蜂和蝴蝶的未来世界。尽管科学界对书中的一些观点存在争议,但在上世纪六十年代,这部“西方现代环保运动的开山之作”引发了世界范围的环境保护运动,环保由此进入公众视野,成为重要的社会议题。

     回到当代中国,崛起之路上的每一步,都与生态环境密切相关。随着经济发展和社会进步,公众的环境意识显著提高,“生态”“环保”“绿色”已经成为人民群众关注的热词。与此同时,绿色发展理念落地生根,转化为巨大的社会合力和积极的政府行动,生态文明建设不断取得新成果。

    深入推进生态文明建设,离不开强有力的司法保障。环境公益诉讼是人民法院环境资源审判工作的重要组成部分,也是国家环境治理体系的重要环节,对于提升生态文明治理的法治化水平,保障和促进绿色发展发挥着不可或缺的作用。

    最高人民法院院长周强表示,最高人民法院支持环境诉讼的发展,鼓励公众参与环境保护,鼓励民间环保团体为了公众、为了维护环境,对污染环境、破坏资源的行为提出公益诉讼。

顶层设计指导

完善环境公益诉讼制度建设

    在十二届全国人大五次会议新闻发布会上,发言人傅莹表示:“媒体年年关注环境问题,我们年年回应,大家年年努力。”对已经第五次担任大会发言人的傅莹来说,环境问题是每年的“必答题”。

    生态环境事关民生福祉和发展大局,党和国家对此高度重视。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局,首次把“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标。十八大审议通过《中国共产党章程(修正案)》,将“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”写入党章,作为行动纲领。

    党的十八届三中全会提出加快建立系统完整的生态文明制度体系,十八届四中全会要求用严格的法律制度保护生态环境。2015年5月,中共中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》,这是继党的十八大和十八届三中、四中全会对生态文明建设作出顶层设计后,中央对生态文明建设的一次全面部署。该《意见》首次提出“绿色化”概念,并将其与新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化并列,赋予了生态文明建设新的内涵,明确了建设美丽中国的实践路径。

    2015年9月,《生态文明体制改革总体方案》印发,明确提出到2020年,构建起由自然资源资产产权制度等八项制度构成的生态文明制度体系,推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化,努力走向社会主义生态文明新时代。

    党的十八届五中全会提出“五大发展理念”,将“绿色发展”作为“十三五”乃至更长时期经济社会发展的一个重要理念,成为党关于生态文明建设、社会主义现代化建设规律性认识的最新成果。

    习近平总书记指出:“只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。”十八大以来,一系列法律法规陆续发布施行,有力促进了环境公益诉讼制度的健全和完善,为绿色发展保驾护航。

    2013年1月1日开始施行的新《民事诉讼法》首次将环境公益诉讼写进法律,为环境公益诉讼制度的建构奠定了基础。

    2015年1月1日,被誉为“史上最严” 的新《环境保护法》开始施行,明确提出符合条件的社会组织可以提起环境公益诉讼。这一年被视为“环境公益诉讼元年”。

    除此之外,最高人民法院认真贯彻立法精神,先后制定发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》以及《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》等司法解释和规范性文件,并与民政部、环境保护部联合发布《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》,不断加大顶层设计和政策指引力度,探索完善环境公益诉讼制度,为绿色发展提供优质的司法服务。

典型个案示范

解析环境公益诉讼现实难题

    2016年1月,最高人民法院公开开庭,就再审申请人泰兴锦汇化工有限公司(以下简称“锦汇公司”)与被申请人泰州市环保联合会等环境污染侵权赔偿纠纷一案进行询问,并当庭裁定驳回锦汇公司的再审申请。这是最高人民法院再审审查的首例环境民事公益诉讼纠纷。

    2014年,泰州市环保联合会作为原告向江苏省泰州市中级人民法院提起诉讼,称锦汇公司等6家企业在2012年1月至2013年2月期间,将生产过程中产生的废盐酸、废硫酸低价交给无危险废物处理资质的相关公司,后者利用改造后的船舶,将2.5万余吨废酸偷排进如泰运河和古马干河中,导致水体严重污染。2014年12月,江苏省高级人民法院作出二审判决,维持一审法院关于6家被告企业赔偿环境修复费用共计1.6亿余元的判项,并对义务的履行方式进行了调整。

    该案引发公众关注的焦点之一,是高额的判决赔偿,因而被媒体称为“天价”环境公益诉讼案。备受社会瞩目的判额背后,蕴含着复杂的法律问题。该案在司法层面明确了“不能以部分水域的水质得到恢复为由免除污染者应当承担的环境修复责任”的裁判规则,对同类案件具有重要示范作用,同时也体现了人民法院不断加强绿色发展司法保护力度、探索完善环境公益诉讼制度。

    十二届全国人大代表、全国政协社会与法制委员会驻会副主任吕忠梅认为,该案积极探索创新对环境修复费用的确定、计算以及履行方式。法官将倾倒副产酸的损害后果确定为污染导致的生态破坏危险,引入虚拟治理成本计算法,采用支付环境修复费用的责任承担方式,并探索具体履行路径,较好地考虑了司法效果、社会效果与环境效果的统一。

    在环境民事公益诉讼司法实践中,除环境修复费用计算方法之外,原告主体资格认定同样是时常困扰法官们的实际问题。

位于内蒙古阿拉善左旗与宁夏中卫市接壤处的腾格里沙漠腹地,地下水资源丰富,地表有许多国家级重点保护植物,与黄河的直线距离仅有8公里。

    在蒙古语里,“腾格里”的意思是“天”,用来描述像天一样浩渺无际的沙漠。随着西部工业不断发展,沙漠工业园区内入驻了越来越多的化工企业,原本“大漠孤烟直,长河落日圆”的自然美景被一片巨大的污水处理坑打破,在刺鼻气味的笼罩下,这里上演了一幕令人痛心的“沙漠之殇”。

    2015年8月,中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称“绿发会”)向宁夏中卫市中级人民法院提起诉讼,称瑞泰公司等8家企业在生产过程中,违规将超标废水直接排入蒸发池,造成腾格里沙漠严重污染,截至起诉时仍未整改完毕。

    中卫中院一审认为,“绿发会”不能认定为《环境保护法》第五十八条规定的“专门从事环境保护公益活动”的社会组织,对“绿发会”的起诉裁定不予受理。“绿发会”提起上诉后,宁夏回族自治区高级人民法院审查后裁定驳回上诉,维持原裁定。“绿发会”向最高人民法院申请再审。

    最高人民法院再审裁定撤销一审、二审裁定,指令该案由中卫中院立案受理。

    谁有资格提起环境公益诉讼?这是此类案件牵涉的核心问题。最高人民法院通过审理腾格里沙漠污染系列民事公益诉讼案,就新《环境保护法》第五十八条和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定的环境公益诉讼原告主体资格相关法律适用,确立、细化了裁判规则,提高了可操作性。

    这是最高人民法院首次通过具体案例从司法层面明确环境民事公益诉讼主体问题的判断标准,对环境民事公益诉讼案件的审理具有重要的指引和示范作用,已作为最高人民法院指导性案例发布。

    武汉大学教授王树义认为,认定一个社会组织是否属于“专门从事环境保护公益活动”,主要考察两点:一是社会组织章程确定的宗旨;二是社会组织的主要业务活动范围。该案中,从“绿发会”的宗旨和主要业务范围来看,应当被认定为“专门从事环境保护公益活动”的社会组织。“绿发会”的起诉事项与其宗旨及业务范围亦具有对应关系或关联性,其原告资格显而易见。

    最高人民法院环境资源庭副庭长魏文超告诉笔者,环境公益诉讼案件的依法审理,对于督促和加强环境行政执法,预防生态环境损害,追究环境污染者和生态破坏者的法律责任,引导公众有序参与生态环境保护发挥了积极的作用。

发挥审判职能

共享环境公益诉讼发展成果

    在最高人民法院的监督指导下,各级人民法院的环境公益诉讼审判工作有序开展、稳步推进,取得了阶段性成果。

    据魏文超副庭长介绍,2015年1月至2016年12月31日,全国法院共受理社会组织和试点地区检察机关提起的环境公益诉讼一审案件189件,审结73件;受理二审案件11件,全部审结。其中,环境民事公益诉讼一审案件137件,环境行政公益诉讼一审案件51件,行政附带民事公益诉讼一审案件1件。

    近年来,各级人民法院认真推进立案登记制改革,不断畅通诉讼渠道,构建有利于社会组织提起环境公益诉讼的程序和配套机制。2015年1月1日至2016年12月31日,全国法院共受理社会组织提起的环境公益诉讼一审案件112件,审结54件,案件数量与2015年之前的年均8件相比,有了大幅增长。此外,案件类型更为多样,包括大气、水、土壤、海洋、森林、濒危植物保护、人文遗迹、自然保护区、乡村等多个环境要素的保护,涉及地域也由原先集中在三四个省份扩展至21个省、自治区、直辖市。

    2015年7月,全国人大常委会授权检察机关在13个省份开展提起公益诉讼试点工作。最高人民法院依法支持检察机关提起公益诉讼的试点工作,制定《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》,加大对试点地方法院的监督指导力度,保障检察机关提起公益诉讼案件的正确审理。试点地方法院遵循职权法定原则,依法及时受理检察机关试点提起的环境民事、行政公益诉讼案件。与此同时,试点地方法院主动适应改革需要,以《民事诉讼法》和《行政诉讼法》作为基本依据,结合检察机关提起公益诉讼的特点,依法平等保护各方当事人的合法权益,在法律框架内不断创新和完善具体的审判工作方法。

    据介绍,2015年7月1日至2016年12月31日,全国法院共受理检察机关提起的环境公益诉讼一审案件77件。其中,环境民事公益诉讼案件25件,审结5件;环境行政公益诉讼案件51件,审结14件;环境行政附带民事公益诉讼案件1件,审结1件。人民法院通过依法审理检察机关试点提起的环境民事、行政公益诉讼案件,展示了这项改革对于督促行政机关履行法定职责、保护环境公共利益等方面的积极作用。

    习近平总书记指出:“要像保护眼睛一样保护生态环境,像对待生命一样对待生态环境。对破坏生态环境的行为,不能手软,不能下不为例。”多年来,我国环境公益诉讼砥砺前行,不断发展和完善,不仅为保护生态环境、推进生态文明建设提供了强有力的司法保障,同时畅通了公众参与环保、维护环境权益的重要途径,从而引导公众有序参与环境治理,共同建设“望得见山水,记得起乡愁”的美丽中国。




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