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2022-05-28
星期六

《中国审判》2017.10 164 出版日期:2017-04-05

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关于环境公益诉讼审判原则 和程序规则的若干问题

文 | 最高人民法院环境资源审判庭 魏文超 刘小飞 孙茜

新《环境保护法》施行以来的环境公益诉讼审判实践

    新《环境保护法》施行以来,最高人民法院先后发布了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》。全国各级法院严格依照新《环境保护法》以及相关司法解释的规定受理、审理相关环境公益诉讼案件,环境公益诉讼审判工作有序开展,稳步推进。

    2015年7月,《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》发布,授权检察机关在生态环境和资源保护等领域开展提起公益诉讼试点。2016年2月,最高人民法院制定《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》,明确了相关程序规则。

    与此同时,江苏泰州“天价”环境公益诉讼案、腾格里沙漠环境污染系列公益诉讼案、福建南平破坏林地环境公益诉讼案、山东德州大气污染环境公益诉讼案等一批重大环境公益诉讼案件的依法审理,对于督促和加强环境行政执法、预防生态环境损害、追究环境污染者和生态破坏者的法律责任、引导公众有序参与生态环境保护发挥了积极的作用。2017年3月7日,最高人民法院发布环境公益诉讼十大典型案例,进一步统一了同类案件的裁判标准。

    同时,在受理、审理环境公益诉讼案件中也出现了部分新的困难和问题。例如,有的地方对于环境公益诉讼的性质功能和审判原则认识不清,立案登记制落实不到位,原告提起的诉讼请求不足以保护社会公共利益,支持起诉制度不完善,环境修复责任内涵不明确,调解协议内容没有实现全面保护环境公共利益的诉讼目的,司法权和行政权的界限不清,生态环境损害修复费用等资金受领主体不明确等。

    检察机关试点提起公益诉讼以来,也出现了一些需要明确的程序问题。例如,检察机关在公益诉讼中的角色定位,检察机关作为当事人主体是否恒定,检察机关起诉需要提交的诉讼材料,检察机关履行督促、支持起诉义务的审查标准,诉前委托鉴定意见的证明效力等。

    上述问题亟待加强研究,探索符合诉讼基本规律的审判规则。

关于环境公益诉讼的审判原则

    环境公益诉讼具有确立和救济公众环境权益、监督制约行政权力、补充强化环境政策的独特价值和功能,是加强生态文明建设司法保障、促进生态环境的依法治理、以法治方式维护社会公共利益的重要制度安排。充分发挥环境司法的评价指引功能、依法审理好环境公益诉讼案件,有利于引导公众有序参与环境保护,妥善处理经济发展和环境保护的关系,依法追究侵权行为人的赔偿责任,补充行政执法的不足。

    基于环境公益诉讼的特殊性,笔者认为,环境公益诉讼审判工作应当遵循以下几个原则:

    一是注重预防原则。环境污染具有长期性、潜伏性和后果的严重性,环境一旦受到污染,治理和修复的成本很大,甚至不可逆转。因此,新《环境保护法》将“预防为主”作为一项基本原则。《中华人民共和国环境保护法释义》指出:“预防为主的原则,是指在整个环境治理过程中,要将事前预防与事中事后治理相结合,并优先采用防患于未然的方式。”在环境公益诉讼审判工作中,应将预防的要求贯彻始终,依法及时采取行为保全、先予执行等措施,预防环境损害的发生和扩大,同时充分发挥行政公益诉讼的作用,监督行政机关依法行政,促使行政机关充分履行监管职能,预防环境损害。

    二是平等原则。平等原则是民事诉讼、行政诉讼的基本原则之一,人民法院应当平等保障和便利当事人行使诉讼权利,对当事人在适用法律上一律平等。虽然环境公益诉讼因关涉公共利益,在具体制度设计上具有一定职权主义色彩,但仍应遵循民事诉讼和行政诉讼的基本规律,平等保护双方当事人的合法权益。因此,环境公益诉讼审判工作应当坚持正当程序的基本规则,依法保障环境公益诉讼当事人享有平等的诉讼权利,不得歧视、偏袒任何一方当事人。

    三是适度发挥职权作用原则。由于环境公益诉讼关涉社会公共利益,要求法院适度发挥职权作用,并对当事人的处分权予以适当规制。因此,人民法院审理环境公益诉讼案件应在诉讼平等、中立裁判的基础上,依法行使释明权和法律、司法解释赋予的其他职权,重视证据的保全和调查收集,最大限度地维护环境公共利益。

    四是保护优先原则。“保护优先”是新《环境保护法》确立的基本原则之一。在审判工作中,保护优先原则要求将保护人民环境权益置于优先地位,依法严厉制裁环境违法侵权行为,保障人民群众在健康、舒适、优美的环境中生存与发展的权利。同时要积极创新审判执行措施,依法妥善处理经济发展与环境保护的关系,处理好维护人身财产利益、企业经营利益与环境公共利益,区域利益与整体利益以及当代人利益与后代人利益的关系。

    五是修复为主原则。对受害人权利的救济最终都要求使受害人的权利恢复到应有状态。环境污染或者生态破坏事件发生后,对于社会公共利益而言,最重要的诉求是将生态环境修复至原有状态和功能。因此,环境公益诉讼审判应落实以生态环境修复为中心的损害救济制度,合理运用原地修复、替代性修复以及限期履行、第三方治理等生态修复责任承担方式,并由污染者承担治理污染和修复生态环境的费用。

    六是公众参与原则。建立公众有序参与环境保护的机制,对于运用法治思维和法治方式化解社会矛盾意义重大。环境司法应当贯彻公众参与原则,严格落实立案登记制,依法保障适格主体的环境公益诉权,完善司法便民和司法救助措施。应全面推行人民陪审员参与案件审理,加大司法公开和宣传力度,保障公众依法享有知情权、参与权和监督权。

关于环境公益诉讼案件审理的几个具体问题

    关于社会组织作为环境公益诉讼原告的主体资格。环境民事公益诉讼相关司法解释对于原告资格采取了适度扩张解释的方法。在实践中,要正确理解和适用法律和司法解释的规定,把握好原告主体资格的审查标准。审查社会组织是否“专门从事环境保护公益活动”,应从其章程规定的宗旨和业务范围是否包含维护环境公共利益、是否实际从事环境保护公益活动以及提起环境公益诉讼所维护的环境公共利益是否与其宗旨和业务范围具有关联性等3个方面进行认定。社会组织章程虽未明确规定维护环境公共利益,但工作内容包含大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区等环境要素及其生态系统多样性保护的,可以认定该社会组织的宗旨和业务范围是维护环境公共利益。社会组织从事植树造林、濒危物种保护、节能减排、环境修复等直接改善生态环境的行为,或者从事与环境保护有关的宣传教育、研究培训、学术交流、法律援助、公益诉讼等活动,可以认定为实际从事环境保护公益活动。社会组织起诉事项与其宗旨和业务范围不具有一一对应关系,但与其所保护的环境要素或者生态系统具有一定的联系,可以认定社会组织提起的诉讼与其宗旨和业务范围具有关联性。

    关于诉讼保全。依法采取保全措施是预防原则的具体体现。对于保全申请,应当区分合法合规排污和违法违规排污的不同情况,作出相应处理。对于主观恶意较大的违法违规排放污染物的行为应及时采取保全措施,特别是被申请人的行为属于新《环境保护法》第六十三条规定情形之一的,可以依申请或者依职权裁定责令被申请人立即停止排污、停止建设、停止生产经营,或者停止生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药等侵害行为,也可以一并责令被申请人采取污染防治措施。如果被申请人实施的行为不属于上述规定情形的,应综合考虑排污行为是否可能对环境公共利益造成难以弥补的损害,被申请人是否属于超标排放或者是否已经取得了相应的行政许可,行为保全给被申请人造成的损害,采取行为保全是否会损害其他社会公共利益,诉前行为保全情况下被申请人实施的污染环境、破坏生态行为对于环境公共利益是否具有现实而紧迫的重大风险等因素,采取不同措施。对于不宜裁定责令被申请人立即停止排污、建设以及生产经营等行为的,人民法院可以裁定责令被申请人采取减少排污量至排放标准之下、增建和改善污染防治设施以及限定排污设施的运行时间等。

    关于专业问题的查明。生态环境是否存在损害、生态环境修复费用和服务功能损失的数额、行为和损害的因果关系等专门性问题认定难、鉴定费用高、周期长,是环境公益诉讼审判实践面临的突出问题。对此,可以根据案件审查需要,合理运用司法鉴定、专业机构出具意见和听取专家意见的方式予以查明。第一,对于损害结果、因果关系、生态环境修复方案和费用、生态环境服务功能损失等专门性问题,可由具备相应资质的司法鉴定机构出具鉴定意见。第二,对于没有相应司法鉴定机构的,可由国务院环境保护主管部门推荐的机构或者其他依法成立的科研机构出具意见。第三,人民法院认为有必要的,可以听取技术专家的意见。技术专家可以参加庭审,对鉴定意见或者案件涉及的专门性问题提出意见,可以在人民法院的组织下,参与证据的保全和调取以及调解、执行等程序。

    关于调解与和解。关于环境公益诉讼中能否进行调解、和解的问题,学界存在争议。笔者认为,在确保环境公共利益得到保护的前提下,环境公益诉讼案件可以进行调解、和解,但必须对调解、和解协议内容进行监督和程序限制。当事人达成调解协议或者自行达成和解协议的,人民法院应将协议内容公告,并通知负有环境保护监督管理职责的部门。公告期间不少于三十日。调解协议或者和解协议一般应包括以下内容:1.确认被告实施了环境污染、破坏生态的行为以及停止实施环境污染、破坏生态行为的具体方案;2.对于已经受到损害的生态环境,明确被告应承担的环境修复责任;3.确定环境修复方案、环境修复的实施和监督主体以及环境修复费用的具体金额、支付对象等;4.对于已经造成生态环境服务功能损失的,明确被告应承担的赔偿金额;5.原告请求赔礼道歉的,应明确被告在有相当影响的媒体上书面道歉;6.确定被告应承担的检验、鉴定费用和原告合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用。应保障公众对于调解的监督权。调解书公告期间届满前,自然人、法人和社会组织认为调解协议或者和解协议不足以保护社会公共利益的,可以向人民法院提出书面异议。经人民法院审查,异议成立的,不予出具调解书;当事人不能重新达成调解协议的,人民法院应对案件继续审理并依法作出裁判。

    关于裁判的方式和执行。为实现环境公益诉讼保护公益的目的,应确保公益诉讼裁判内容具有可执行性,不仅要确定被告应承担的责任类型,还要确定被告履行责任的方式、程序、标准和时限等。对于因污染大气、水等具有自净功能的环境介质导致生态环境损害,原地修复已无可能或者没有必要的,可以判决被告支付生态环境修复费用,采取区域环境治理、劳务代偿、从事环境宣传教育等替代性修复方式。判决被告修复生态环境的,可以在裁判主文中明确生态环境修复方案,或者将生态环境修复方案作为裁判文书的附件。在确定生态环境修复方案前,可以咨询负有环境保护监督管理职责的部门、技术专家的意见。生态环境修复方案一般应包含以下内容:生态环境修复目标、技术方案、时限和步骤、投入预算、验收目标和监督方案。判决被告承担生态环境修复费用以及生态环境服务功能损失的,可以根据被告的生产经营等情况判令分期给付,并确定分期给付的期限、次数和每次给付的金额。判决被告支付的生态环境修复费用以及生态环境服务功能损失赔偿金等款项,可以由环境公益诉讼专项基金或者专项资金账户等受领。

    另外,关于检察机关提起公益诉讼的相关程序问题,因试点工作即将在2017年6月底届满,需要通过修改法律确立检察机关提起公益诉讼的主体资格,并待立法修改后,继续研究具体程序规则。


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