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2022-05-28
星期六

《中国审判》2017.10 164 出版日期:2017-04-05

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环境公益诉讼在路上

    人生中多了一位藏族妈妈,这是杨洋以前从未想到的事。如今回忆起这段经历,这位温柔、恬静的姑娘依旧难掩内心的激动与兴奋。

    2014年,杨洋以律师志愿者的身份前往西藏,开展法律援助工作。她在现实中的职业,是我国第一个全国性的民间环保组织—“自然之友”的公众参与项目负责人,致力于环境公益诉讼事业。

    作为人民法院环境资源审判工作的重要组成部分,我国环境公益诉讼历经多年发展,一路砥砺前行,正一步步朝着制度化、专门化、规范化的方向不断推进和完善。

破土

    到西藏之后,杨洋被分配到林芝地区的工布江达县。在那里的闲暇之余,热爱摄影和旅行的她常常带上单反相机,扛起三脚架,用一张张具有专业水准的摄影作品记录下沿途的风景。

    有一次,杨洋傍晚才在桃花林拍完照,只能去附近的嘎啦村寻找住处。她在路上碰到了村里一位愿意带她回家住的藏族姑娘,也由此认识了姑娘的妈妈—卓玛阿妈。“我问她们吃晚饭和住宿多少钱,阿妈回答‘不要钱’,让我非常惊讶。”这次温暖的相识过后,杨洋便成了这家人的“常客”,陪伴阿妈,听阿妈讲村子里的趣事。“卓玛阿妈说,从那以后,她就有两个女儿了。”

    对杨洋来说,2011年加入自然之友是一个“偶然事件”。“当时听朋友介绍自然之友,回去后上网一搜,看到他们在招人,就投了简历。”

    2011年是我国环境公益诉讼发展过程中特别的一年。当时有媒体报道,云南省曲靖市陆良化工公司非法丢放总量5000余吨的铬渣,这种重毒化工废料严重污染了珠江上游水域和当地生态环境,威胁着村民们的身体健康。为此,自然之友提起了公益诉讼,状告陆良化工。在全国范围内,这是由民间环保组织提起的环境公益诉讼案件第一次被立案,媒体将其评价为国内“草根环保组织环境公益诉讼第一案”。

    当时才加入自然之友不久的杨洋,正是参与该案的公益律师之一。

    因为这个案子,杨洋多次前往云南调查。有一次去到当地村民家里,她至今清晰地记得那一幕:屋子里一片昏暗,家徒四壁。“他们正挣扎在生存线上。”杨洋说,“亲眼所见带来的触动比任何想象都来得更深刻,令人感到害怕。”

    “村民给我们去的每个人倒了一杯桶装水,但是我们都犹犹豫豫的,不敢喝。”

    “连桶装水也不敢喝吗?”笔者问。

    “不敢。”

    杨洋回忆,同行的五个人当中,最后只有一位云南本地的律师喝了这杯水。

    云南曲靖铬污染事件引发了社会的强烈关注,一些人以牺牲环境为代价换取经济利益的违法行为,击中了人们内心的痛处。此后,随着社会经济的发展和公众环保意识的不断提高,环境公益诉讼逐渐成为公众参与环保、维护环境权益的重要途径。

    早在200512月,国务院发布了《关于落实科学发展观 加强环境保护的决定》。该《决定》明确指出,研究建立环境民事和行政公诉制度,以及发挥社会团体的作用,鼓励检举和揭发各种环境违法行为,推动环境公益诉讼。

    201311日,新修订的《民事诉讼法》开始施行。其中第五十五条明确规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”新《民事诉讼法》首次将环境公益诉讼写进法律,标志着我国环境公益诉讼制度建设取得突破性进展,奠定了我国环境公益诉讼制度建设的法律基础。201473日,最高人民法院召开新闻发布会,宣布正式成立环境资源审判庭。环境资源审判庭的成立,是我国环境资源审判史上的里程碑,标志着环境资源审判工作进入了一个全新的历史发展阶段。自此,这个最高人民法院最年轻的业务庭,踏上了为建设“美丽中国”而奋勇前行的时代征程。同日,最高人民法院出台《关于全面加强环境资源审判工作 为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》。针对环境公益诉讼面临的成本高、立案难、管辖难等问题,该《意见》立足现实,通过充分保障法律规定的机关和有关组织的环境民事公益诉权、依法确定环境民事公益诉讼的管辖法院、探索完善环境民事公益诉讼的审判程序、依法确定环境民事公益诉讼的责任方式和赔偿范围、探索构建合理的诉讼成本负担机制等规定,大力推进环境民事公益诉讼。

    从“草根”初探到立法支持,我国环境公益诉讼制度厚积薄发,破土而出。

迎春

    2015年被外界称为“环境公益诉讼元年”。

    这一年,新《环境保护法》正式施行,《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》对外发布,各地也相继出台了关于环境公益诉讼的地方性法规,环境公益诉讼制度得到了进一步完善。

    201511日,新《环境保护法》生效第一天,福建南平开矿毁林案被立案受理。该案被外界赋予了众多意义:新《环境保护法》实施后民间公益诉讼第一案、破坏生态第一案、公益诉讼基金支持第一案以及请求生态服务功能赔偿第一案。该案涉及的原告主体资格,生态环境功能损失的适用,鉴定费用、律师费以及为诉讼支出的其他合理费用等问题,均在新《环境保护法》和环境民事公益诉讼司法解释中有所明确。

    原告主体资格一直是环境公益诉讼的焦点问题。按照新《民事诉讼法》的规定,提起诉讼的主体是“法律规定的机关和有关组织”。在复杂多样的司法实践中,这一概述较为笼统,有待进一步细化。现实中与原告主体资格认定问题息息相关的,正是国内众多的民间环保组织。

    19943月,全国政协委员、中国文化书院导师梁从诫等人发起的“中国文化书院绿色文化分院”经民政部批准成立。这个民间环保团体被命名为“自然之友”,由梁从诫担任会长。

    梁从诫是我国著名建筑学家梁思成和林徽因之子、梁启超之孙,创立自然之友时,他已年逾六旬。作为中国第一个注册获批的全国性民间环保组织,自然之友的成立被视为我国民间环境保护运动的一个起点。此后,我国民间环保组织在数量、规模、组织架构等方面逐步发展壮大。

    针对社会组织的原告资格问题,新《环境保护法》第五十八条明确规定,对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织可以向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。

   《环境民事公益诉讼司法解释》第二条规定:“依照法律、法规的规定,在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等,可以认定为《环境保护法》第五十八条规定的社会组织。”第四条规定:“社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益,且从事环境保护公益活动的,可以认定为《环境保护法》第五十八条规定的‘专门从事环境保护公益活动’。”第五条规定:“社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的,可以认定为《环境保护法》第五十八条规定的‘无违法记录’。”

    上述一系列规定进一步明确了社会组织作为环境公益诉讼的原告主体资格,同时扩大了资格范围。由此,符合条件的环保社会组织从原来的 300多家扩大至 700 多家。

    除此之外,新《民事诉讼法》和新《环境保护法》均对环境民事公益诉讼与私益诉讼作出规定。这两类诉讼在案件事实认定、责任承担等方面存在共性,但公益诉讼在诉讼主体、诉讼目的、诉讼请求等方面又不同于私益诉讼。20156月,最高人民法院发布《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》。该《解释》既适用于环境民事公益诉讼,又适用于环境民事私益诉讼,规定了两类诉讼共同适用的一般规则,重点规范了污染者如何承担责任等实体问题,进一步统一了环境侵权责任案件的裁判标准。

    据最高人民法院环境资源审判庭副庭长王旭光介绍,全国法院2015年共受理了48件环境公益诉讼案件。其中,环境民事公益诉讼案件有45件,已审结17件;环境行政公益诉讼案件有3件,均为人民检察院针对当地环境行政机关提起的相关诉讼,已审结2件。

    作为环境法学领域的专家,吕忠梅在接受媒体采访时谈到了自己的切身感受。2015年,全国各级人民法院和人民检察院学习环境公益诉讼理论的热情空前高涨,她接到的讲课邀请纷至沓来。

    新《环境保护法》的施行和一系列相关司法解释、司法政策的出台,进一步为环境公益诉讼的发展开辟了道路,我国环境公益诉讼迎来了崭新的春天。

向前

    自然的黑色长发、未施粉黛的面容、注重舒适的衣着,杨洋给人的第一印象并不是性格开朗、热情如火,在热爱大自然和田园生活的她身上,有一种宠辱不惊、泰然自若的冷静与沉着。

    在外人看来,做公益最重要的是有一股奉献的热情,是对相关领域发自内心的热爱和关切,但杨洋认为这种看法并不全面。“做公益更需要理智,要有一颗平常心,这样才能走得更远。”在她看来,单凭一腔热血投身公益远远不够,在意一朝一夕的得失也难以持久。当同事在具体的工作中遇到困难、倍感沮丧时,她常常担当安慰者的角色。

    在环境公益诉讼领域拥有多年工作经验的杨洋感受到了新《民事诉讼法》和新《环境保护法》带来的巨大变化,社会组织以往面临的立案难、鉴定难问题在一定程度上得到了改善。

    除社会组织之外,检察机关在环境公益诉讼中正发挥着越来越重要的作用。

    党的十八届四中全会提出,探索建立检察机关提起公益诉讼制度。20157月,全国人大常委会授权检察机关在13个省、自治区、直辖市开展提起公益诉讼试点工作。为积极探索建立检察机关提起公益诉讼制度、依法审理人民检察院提起的公益诉讼案件,20162月,最高人民法院发布了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》。该《办法》明确了人民检察院提起民事和行政公益诉讼的案件范围、案件管辖、案件当事人、调解、撤诉、审理规则等方面的规定,并结合人民法院当前正在推进的其他司法改革,规定在审理人民检察院提起的公益诉讼案件中,落实司法公开、人民陪审员制度等改革措施。

    人民法院在深入推进司法改革的过程中,高度重视包括环境公益诉讼在内的环境资源审判工作,为推进绿色发展和生态文明建设提供有力的司法保障。最高人民法院院长周强指出,要坚持严格公正司法,全面发挥环境资源审判职能作用。依法加大对严重污染环境、破坏资源等犯罪行为的刑事制裁力度,妥善审理环境资源民事案件,依法监督、支持环境保护主管部门履行职责,切实保障环境公共利益和人民群众环境权益。

    在201511月召开的第一次全国法院环境资源审判工作会议上,最高人民法院副院长江必新强调,树立绿色惠民、保障公众参与理念,坚持专业审判与公众参与结合,扩大公众参与的广度和深度,注重发挥环境公益诉讼引导公众有序参与环境治理的重要作用,依法受理公益诉讼案件,探索完善公益诉讼制度。

    20167月,德州大气污染公益诉讼案一审宣判,判决被告振华公司赔偿超标排放污染物造成的损失2198.36万元,用于大气环境质量修复;振华公司在省级以上媒体向社会公开赔礼道歉等。该案是新《环境保护法》施行后,人民法院受理的全国首例大气污染公益诉讼案件。该案的审结及时回应了当前社会公众对京津冀及周边地区大气污染治理的关切,标志着司法领域正式打响“蓝天保卫战”。

    随后,最高人民法院召开推进环境资源审判工作研讨会,正式发布了《中国环境资源审判》(白皮书)。据白皮书显示,自最高人民法院20146月成立环境资源审判庭以来,各级人民法院已设立环境资源审判庭、合议庭或者巡回法庭558个,其中审判庭191个。

白皮书指出,人民法院依法稳妥推进环境公益诉讼,妥善审理社会组织提起的环境民事公益诉讼,积极开展检察机关探索提起公益诉讼的司法改革。

    在顶层设计、法律支撑、社会参与等多方合力下,我国环境公益诉讼制度正在稳步前行。

    “姑娘家有一栋藏式房屋,院子很大,有一棵两百多年的野桃树,盛开着粉白色的花朵。妈妈说,桃子成熟时,她心里就像吃了蜜一样甜。一棵樱桃树,一棵苹果树,一棵桑葚树,两棵梨树,院墙上堆满了柴火,一只黄毛小狗,一只两个月大的小牛犊,一匹马,九头牛,四头猪,一只公鸡,三只母鸡,一只绿眼睛的黑猫。院子里的土地里储存着白萝卜……还有其他许许多多我不知道的事儿。”杨洋在日记中记录下了那段美好的田园生活。这份恬淡和诗意是她难以忘怀的心中所向,同样也是环境公益诉讼现实目标的生动写照。


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