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2022-05-28
星期六

《中国审判》2017.10 164 出版日期:2017-04-05

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关于进一步加强环境公益诉讼工作的思考

文 | 浙江省绍兴市中级人民法院 李志

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>>绍兴中院审结浙江省首例环境公益诉讼案,承办法官李志在庭后接受媒体采访

    2017年3月20日,浙江省绍兴市中级人民法院审结了新《环境保护法》实施后浙江省首例环境公益诉讼案件,该案也是全国首例由生态环境损害赔偿试点改革工作所引发的环境公益诉讼案件。通过对该案的审理,并结合对环境公益诉讼相关理论及制度的学习,笔者认为,环境公益诉讼是环境资源审判庭最具特色的一项审判工作,也是最能体现环境资源审判理念和审判职能的工作。我国目前的环境公益诉讼尚处于起步阶段,未来仍需进一步加强。

进一步建立审判组织

    环境公益诉讼涉及较新的审判理论和审判实务,对法官的法律专业水平和环境科学素养提出了很高的要求,亟需专业化的审判组织保驾护航。同时,由于环境公益诉讼是环境资源审判的“拳头产品”,专业化审判组织的建立,必然会将工作重心投入到环境公益诉讼当中,有助于法官依托案件迅速积累审判经验,提升专业化程度,从而推动环境公益诉讼制度的发展。以绍兴中院为例,该院在浙江省率先成立环境资源审判庭,抽调审判经验足、调研能力强的业务能手组成专业化的审判团队,积极参加环境公益诉讼的业务学习和培训,赴省外兄弟法院考察先进经验等。笔者认为,专业化审判组织是推动环境公益诉讼发展的基础和保障,而环境公益诉讼又是专业化审判组织的必然落脚点和发力点,两者关系相辅相成、相互促进。

    当前,我国环境资源审判机构的设置还不够完善。目前,全国仅有17个高级人民法院设置环境资源审判庭。打造以员额法官为核心的专业化审判团队是司法改革的一项重要内容。环境资源审判作为专业性极强的新兴审判业态,其理念和宗旨与司法改革是完全契合的,环境资源审判团队应当仁不让地做司法改革的“排头兵”和“桥头堡”。

进一步研究审判理论

    环境公益诉讼的理论研究是当前学术界的热点问题。例如2015年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,确定试点地方省级政府作为生态环境损害赔偿权利人,可指定相关部门或机构负责赔偿磋商及诉讼等具体工作。本文开头提到的环境民事公益诉讼案件就是浙江省在推进生态环境损害赔偿制度试点改革工作中所引发的案件。生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼具体是什么关系?两者的区别在哪里?目前学术界较少涉及对该类问题的研究。普遍观点认为,生态环境损害赔偿诉讼中,被告侵害的是国家利益;环境民事公益诉讼中,被告侵害的是社会公众利益。最高人民法院出台的相关意见将这两类案件均归入生态环境损害赔偿诉讼的范畴。笔者认为,侵害国家利益的,往往也侵害社会公共利益,两者并无实质区别,其适用范围是高度契合的,两者更直观的区别在于提起诉讼的主体不同。

    在笔者看来,生态环境损害赔偿制度的建立对于推动环境民事公益诉讼是重大利好,政府部门在代表国家进行索赔的过程中未能达成磋商协议的,均可提起环境民事公益诉讼。

进一步完善审判规则

    在管辖问题上,环境公益诉讼由于案件的专业性和受损生态环境的跨区域性,十分需要实行跨区划集中管辖制度。最高人民法院的相关司法解释也规定,各地高级人民法院可在本辖区内确定部分中级人民法院受理一审环境民事公益诉讼案件。但目前仅有北京、湖北、广东等少数高院指定本省市部分中院跨区划集中管辖环境民事公益诉讼,这就使本来数量不多的环境公益诉讼案件分散各地,不利于其专业化发展。笔者建议,各高院可指定本辖区内已设立环境资源审判庭的部分中院跨区划集中管辖环境民事公益诉讼案件。此外,笔者认为,环境行政公益诉讼的审理难度较大,可以参照环境民事公益诉讼,由中级人民法院一审,并实行跨区划集中管辖。

    在起诉主体问题上,根据目前法律和司法解释的规定,法律规定的机关和社会组织才有资格提起环境公益诉讼。而“法律规定的机关”目前仅限于《海洋环境保护法》规定的行使海洋环境监督管理权的部门以及全国人大常委会授权进行环境公益诉讼试点的13个省、自治区、直辖市的检察机关。建议试点工作期满后,可全面授权各省检察机关提起环境公益诉讼,以充分发挥检察机关的职能作用,进一步拓展环境公益诉讼。

进一步创新审判机制

    一是大力扩展环境行政公益诉讼。环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼是“一体两翼”的关系。负有环境资源监管职责的行政机关违法作出行政行为或怠于履行监管职责,对环境公共利益造成的伤害可能比民事环境侵权行为的危害更大。但目前的法律法规对于环境行政公益诉讼并未作出明确规定,处于司法先行、立法滞后的状态,在一定程度上限制了环境行政公益诉讼的发展。笔者建议,尽快出台相关司法解释,对环境行政公益诉讼制度予以明确,并赋予检察机关和社会公益组织起诉主体资格。

    二是进一步深化环境资源“三合一”审判机制。“三合一”审判机制的内涵不应仅仅是刑事、民事、行政三类环境资源案件归口一个庭审理,其更深层次的内容在于三类诉讼的相互协调、配合,从而形成合力,达到“三剑合璧”的效果。例如,很多环境刑事诉讼案件和环境行政诉讼案件都具备再提起环境公益诉讼的条件,但为什么大多数都未提起?这与“三合一”审判机制未充分发挥作用有很大关系。事实上,在环境刑事案件或行政案件中,包括询问笔录、现场勘查笔录、鉴定评估报告等很多证据,都可以在环境公益诉讼中作为有效证据使用,从而降低诉讼成本,提高诉讼效率。再例如,环境公益诉讼中被告的赔偿程度、对生态的修复程度也可以作为刑事量刑和行政处罚从轻的考量因素。因此,进一步创新发展“三合一”审判机制,对环境公益诉讼的发展大有禆益,促进形成更加完善的环境司法保护体系。


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