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2024-03-29
星期五

《中国审判》2016.22 152 出版日期:2016-11-20

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人民法院内设机构改革: 落实司法责任制的有力保障

文 中国政法大学诉讼法学研究院院长,教授、博士生导师,中国刑事诉讼法学研究会会长 卞建林

中国政法大学刑事司法学院研究生 谢 澍

人民法院内设机构改革与落实司法责任制

    司法责任制是本轮司法改革的关键所在,然而当前理论界与实务界对于司法责任制却存在一定的认识偏差,甚至将“司法责任制”片面地解读为“司法责任追究制”。

    责任追究的确是司法责任制中较为“醒目”的一部分内容,但不能以偏概全,限缩司法责任制的基本涵义。党的十八届三中全会提出的“让审理者裁判、由裁判者负责”即是对司法责任制的高度概括,中央全面深化改革领导小组第十五次会议审议通过的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《意见》)对此作出进一步细化。

    仔细研读《意见》,可知司法责任制主要包括两方面的基本内容:第一是改革审判权力运行机制、明确司法人员职责和权限,这也是司法责任制的基础性内容;第二是审判责任的认定和追究,这属于基础性内容的延伸,责任认定和追究的前提在于明确职责和权限。

    过往司法实践中,审者不判、判者不审、权责不明、权责不一等问题十分突出,倘若未能改革审判权力运行机制、明确司法人员职责和权限,则可能导致“形式上的裁判者”受到追究,而“实质上的裁判者”却逃避问责。

    与此同时,司法责任制应当遵循“责任与保障并重、权力与制约同行”,从安全保障、履职生态、职业尊荣、薪酬待遇等方面提升法官依法履职的制度环境,使其有条件更好地行使审判权。

    当前人民法院受理案件数量倍增,案多人少的形势仍未得到根本改变,因而,亟需优化配置和管理审判资源,科学设置人民法院内设机构,使其发挥对于审判权独立行使的保障作用。

    对此,首先需要转变理念,不能仅仅将内设机构视作科层式架构下的行政管理权划分。相反,内设机构的本质在于保障审判权的独立行使,即通过内设机构的科学设置推动凸显审判权在运行过程中区别于行政权、审判管理权和审判监督权的特质。因而,人民法院内设机构改革是完善审判权力运行机制的基本前提,并得以明确司法人员的职责和权限、保障司法人员依法履职。就此而言,人民法院内设机构改革既是司法责任制改革的延伸,同时也是符合司法责任制改革的基本要义。

人民法院内设机构的科学界定

    现有的人民法院内设机构包括:第一,典型的审判业务庭,如刑事审判庭、民事审判庭、行政审判庭、审判监督庭等;第二,专业性审判业务庭,如少年审判庭、金融审判庭、环境资源审判庭等;第三,综合行政部门,如政治部、纪检组、机关党委、研究室、办公室、司法行政装备管理处(科)等。随着司法改革的推进,又有新闻处、司改办等部门。但这样的界定并不能完全解释司法实践中的混乱,例如,最高人民法院曾在1995年《关于人民法院研究室是否属审判业务部门的复函》中明确,研究室是一个综合性的审判业务部门,但司法实践中研究室几乎没有作为审判业务部门运作,其究竟是审判业务部门,还是综合行政部门或司法辅助机构,存在疑问。

   人民法院内设机构的科学界定标准在于是否与审判职能相关。因而,人民法院内设机构可以界定为两类,即“与审判相关的内设机构”和“与审判无关的内设机构”。这样的界定符合《意见》所指出的“审判权与行政管理权相分离的原则”,通过厘清“与审判无关的内设机构”,探索实行人事、经费、政务等行政事务集中管理制度。

    以北京市第四中级人民法院的经验为例,“综合行政办公室”取代了原办公室、政治处、研究室等多个部门,实现了“与审判无关的内设机构”的集中化和扁平化。而“与审判相关的内设机构”则包括了过往典型的或专门的审判部门,同时还包括审判管理部门和司法辅助部门。与员额制相对应,法官和司法辅助人员应纳入“与审判相关的内设机构”,而司法行政人员应纳入“与审判无关的内设机构”。两类内设机构的设置原则有所区别,“与审判相关的内设机构”的基本改革方向是减少层级、减少管理事项、减少领导数量,从科层化管理模式转为扁平化管理模式,整合法官与司法辅助人员,形成相对固定的审判团队;“与审判无关的内设机构”则需要精简机构数量,避免过往职能定位上的模糊或重叠、冗余。

人民法院内设机构与审判组织的关系

    审判组织是指人民法院审理案件的法庭组织形式。根据三大诉讼法和《人民法院组织法》的相关规定,审判组织最为常见的有两类,即独任制和合议制;此外,审判委员会对重大、疑难案件的处理有最后决定权,因而,审判委员会也具有审判组织的性质,可以视为第三类审判组织。

   《意见》指出:“独任法官审理案件形成的裁判文书,由独任法官直接签署。合议庭审理案件形成的裁判文书,由承办法官、合议庭其他成员、审判长依次签署;审判长作为承办法官的,由审判长最后签署。审判组织的法官依次签署完毕后,裁判文书即可印发。除审判委员会讨论决定的案件以外,院长、副院长、庭长对其未直接参加审理案件的裁判文书不再进行审核签发。”

    可见,随着司法责任制改革的进行,独任制与合议制的审判组织将实现自身对案件负责,不再需要层级审批,因而“与审判相关的内设机构”在设置上有条件地遵循减少层级、减少管理事项、减少领导数量的原则,进行扁平化管理。此外,审判团队由法官与法官助理、书记员及其他必要的辅助人员所组建,可以保持相对固定的人员组成,科层化模式下内设机构的行政管理功能显得不再必要,从而形成改革空间。

    人民法院内设机构改革的初衷,是以审判组织为中心、以法官为中心,即通过相应的机构调整完善扁平化管理,实现保障审判权独立行使的根本目的。

    对于一定程度上具备审判组织性质的审判委员会,《意见》强调:“明确审判委员会统一本院裁判标准的职能,依法合理确定审判委员会讨论案件的范围。审判委员会只讨论涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件,以及重大、疑难、复杂案件的法律适用问题。强化审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能。”在此基础上,《意见》提出了“专业法官会议”,即“合议庭认为所审理的案件因重大、疑难、复杂而存在法律适用标准不统一的,可以将法律适用问题提交专业法官会议研究讨论。”

    从适用范围上看,审判委员会与专业法官会议存在一定程度的重合。随着改革的推进,审判委员会的部分功能会逐渐被专业法官会议所取代,而这也是与内设机构改革相适应的。过往审判委员会的组成一般为院长、副院长、庭长和部分资深审判员,这样的人员组成虽然与科层式架构相匹配,却相对缺乏专业性,就个案而言并不必然能够提供更加权威的指导意见。而专业法官会议由民事、刑事、行政等审判领域的法官组成,其对审判业务更加熟悉,且淡化了“行政”色彩。更重要的是,《意见》明确,“专业法官会议的讨论意见供合议庭复议时参考,采纳与否由合议庭决定”,易言之,专业法官会议并非审判组织,案件仍“由裁判者负责”,不会动摇司法责任制的基础。

人民法院内设机构的改革方向

    在本轮司法改革进程中,关于内设机构调整形成了一系列地方经验,较为突出的是“横琴模式”与“葫芦岛模式”:

    其一,“横琴模式”。广东省珠海市横琴新区人民法院自2014年3月21日正式履职收案以来,按照法官、审判辅助人员、司法行政人员进行人员分类,8位专职法官按单独序列管理,实现“法官管理去行政化”。为提高法官的职业保障,专职法官享受相当于本地区基层法院院领导层级的待遇。横琴新区法院实行的“法官优而精、辅助人员专而足”的人员配备模式,为法官配备了充足的法官助理、书记员等审判辅助人员。与之相对应,横琴新区法院对内设机构精简整合,仅设审判管理办公室、人事监察办公室、司法政务办公室、执行局和司法警察大队,集中履行原来多个部门的行政管理职能。

    其二,“葫芦岛模式”。辽宁省葫芦岛市中级人民法院自2014年起,就打破了在原有业务庭之下设置合议庭的层级结构,取消全部业务庭,建立了“一个合议庭即一个审判庭”的模式,将原有的13个业务庭重新划分为立案、审理、执行、评查等4大类25个合议庭。原来的庭长、副庭长进入法官员额的,一般只能作为审判长参加合议庭,通过法庭审理行使审判权;对于其他合议庭负责审理的案件,既不再审批案件,也不再签署裁判文书。

    相比之下,“横琴模式”近乎“一步到位”,直接实现了“以法官为中心”的内设机构调整,保障法官独立行使审判权;而“葫芦岛模式”则是以合议庭为单位,实现“以审判组织为中心”的扁平化管理,打破科层化架构。

    对于新设立或案件数量较少的法院而言,可以借鉴“横琴模式”与“葫芦岛模式”的成功经验,打破原有架构,实现“一步到位”的改革举措,突出法官及审判组织的中心地位。

    然而,我国幅员辽阔、情况复杂,对于更多的法院而言,案件数量巨大、人员构成较为复杂,均采用“一步到位”的改革方式并不现实,甚至可能带来更多的矛盾和问题。因而,在不同地区,应当根据现实需要,探索与本地区、本院相适应的内设机构调整举措,采取渐进式改革、探索多元化设置;区分“与审判相关的内设机构”及“与审判无关的内设机构”,并遵循两类内设机构的设置原则,使之符合司法责任制的基本要义。同时,人民法院内设机构改革应该通过《人民法院组织法》的修改加以指引和规范,保证内设机构改革在一定限度下展开,而不违背相关规定。

    此外,就保留审判庭设置的法院而言,应当规范院庭长与法官的关系,避免行政管理干扰案件办理。《意见》强调:“进入法官员额的院长、副院长、审判委员会专职委员、庭长、副庭长应当办理案件”,因而,在审判业务中院庭长的地位与没有行政职务的法官平等。对于《意见》规定的院庭长的审判监督权,应当从制度层面严格规范、从操作层面严格规制,限定审判监督权的启动范围,明确其权力属性为审核权而非审批权,院庭长可以在审核后否决法官(合议庭)的意见,却不能直接定案,只能将案件提交专业法官会议或审判委员会讨论决定。唯有如此,方能避免人民法院内设机构改革乃至司法责任制改革的成果虚化,进而保障审判权的独立行使。


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