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2024-06-16
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《中国审判》2016.22 152 出版日期:2016-11-20

司法责任制的理论与实践

文 最高人民法院副院长 李少平

    司法责任制改革,在全面深化司法体制改革中居于基础性、关键性地位,被习近平总书记形象地称之为必须牢牢牵住的“牛鼻子”。党的十八届三中、四中全会作出的决定对完善司法责任制提出了原则要求。

    2015年9月21日,最高人民法院出台《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《意见》),完善了这项改革的顶层设计。各地根据《意见》,结合实际,制定了实施细则和配套文件,在试点法院抓好贯彻落实。

    《意见》实施以来,各地试点法院积极推进改革,取得了阶段性成效,积累了宝贵经验,同时也暴露出一些问题。当前,系统总结司法责任制的理论价值和实践经验,对于指导全国法院普遍开展司法责任制改革具有重要意义。

一、司法责任制改革的目标价值

    司法裁判作为人民法院审判活动的产品,裁判者理应对产品质量负责。传统的审判模式下,裁判生成过程中的层层审批和逐级把关,导致审者不判、判者不审、判审分离、权责不清,其结果是混同了过错,分散了责任,影响了裁判的质量和效率,也损害了司法公正和司法公信力。司法责任制改革,就是要着力破解“审者不判、判者不审、权责不清”等问题,构建权责明晰、权责统一、监督有序、制约有效的审判权力运行体系,实现“让审理者裁判、由裁判者负责”。《意见》的制度设计遵循这一改革精神,体现了以下五个方面的价值取向:

    一是保障裁判的独立性。由裁判者负责,首先要让审理者裁判。改革以前,法院内部对裁判的层层审批把关虽然有其合理之处,但却有自身难以克服的弊端,比如判审的分离违背了亲历性和直接言词原则,行政化的审批模式分散了责任,院庭长把关事实上减弱了庭审在审判环节中的决定性作用,管理环节过多影响审判效率,也给权力寻租留下较多空间等。司法责任制改革就是要改革审判权力运行机制,去除审判权运行中的行政化问题,强化法官的裁判主体地位,确保人民法院依法独立公正行使审判权。

    二是保障履职的法定性。虽然三大诉讼法和《人民法院组织法》对司法人员职责有所规定,但在审判权力实际运行中,各类人员权责不清、互相推诿、互相“扯皮”的现象屡见不鲜,由此也产生合议庭“形合实独”等一系列问题。司法责任制改革就是要明确独任法官、合议庭审判长、合议庭其他法官、院庭长、法官助理、书记员等各类人员在审判权力运行体系中的地位和职责,将责任明确和细化落实到个人,实现各类人员各司其职、各尽其责与互相配合、密切协作的有机统一。

    三是保障监督的有序性。改革前,一些地方的审判管理和监督方式并不符合司法规律,比如院庭长可以随意发表对案件的实体性裁判意见,甚至直接否定或者改变独任法官或者合议庭的判决结果;院庭长的审判管理和监督活动既没有明确的制度规范,也无记录可查、无痕迹可寻。司法责任制改革就是要建立规范有序的审判管理和监督制度,改革与司法规律不相符合的审判管理监督机制,创新适应还权于法官的审判管理监督机制,实现放权与监督的有机统一。

    四是保障定责的科学性。法官是否应当对错案承担责任,应当承担什么样的责任,这在古今中外都是一个极具争议的问题。学界观点纷呈自不必说,法官群体与社会公众的认知也存在巨大差异甚至是尖锐冲突。客观而言,法官代表国家行使审判权,手执定分止争、生杀予夺之大权,理应承担严格的审判责任;但另一方面,法官要对过去已经发生的未知事实作出判断,判断的依据是证据,很大程度上依赖于自由心证,如果简单地发生错案就要对法官追责,必然导致法官不敢下判、不愿下判,不仅会使法官通过反复调解、加重当事人举证责任、发回重审、提交审判委员会讨论等方式千方百计地逃避和分散责任,也会实质上侵害审判独立,反噬司法公正。司法责任制改革就是要科学认定审判责任的构成要件及负担形式,坚持问责与免责相结合,实现依法严格责任与加强履职保障的有机统一。

    五是保障追责的程序性。司法责任制改革以前对法官司法责任的追究与普通公务员无异,无论是责任认定标准还是追责程序均没有体现司法规律和职业特点,没有体现审判责任追究与行政责任追究相比较的特殊性。司法责任制改革就是要设计一套程序严格、保障有力、处罚慎重的惩戒机制,进一步提高法官惩戒工作的专业性和透明度,提升法官惩戒工作的公信度,实现严肃追责与依法保护的有机统一。

二、司法责任制改革的实践探索

    知是行之始,行是知之成。从2014年6月上海正式启动司法责任制改革算起,第一批改革试点已经走过了两年多的进程,第二批试点法院也有了一年多的探索。总体而言,司法责任制改革的成效是明显的。以上海为例,在全市法院法官员额比例从改革前的56%缩减至33%的情况下,今年上半年上海法院结案率达81.39%,位居全国第一,审判质效各项指标良好。从各地司法责任制改革的实践来看,有以下八个方面的显著转变:

    一是推动法官请示汇报案件向独立裁判转变。试点法院取消了案件的层层请示、逐级审批制度,除审判委员会讨论的案件以外,独任法官审理的案件由独任法官直接签发裁判文书,合议庭审理的案件由合议庭成员签署裁判文书后印发,院庭长不再审核签发自己未参加审理案件的裁判文书。院庭长对个案的意见建议均通过专业法官会议、审判委员会等平台发表,让审判权力运行真正回归司法规律的本质要求。改革以来,上海全市法院直接由独任法官、合议庭裁判的案件占案件总数的99.9%,依法提交审委会讨论的案件仅为0.1%。

    二是推动院庭长微观个案审批向宏观审判管理监督和直接办案转变。试点法院普遍根据《意见》制定关于院庭长行使审判管理权和审判监督权的职责规定,建立权力正面清单和负面清单,规范院庭长行使审判管理权和审判监督权的方式,做到法定职责必须为、法无授权不可为。改革后院庭长除了宏观的审判管理监督外,另一个工作重心就是直接办案,从“办公桌后批案子”转变为“审判席上审案子”。改革后各地院庭长办案数量较改革前有大幅提升。例如,广东佛山试点法院院庭领导办案数今年上半年同比增长73.8%;重庆试点法院以员额法官年均结案数为基数,细化院庭长办案任务并明确院庭长主要承办重大疑难复杂案件,5个试点法院院庭长办案占同期结案数的32.9%。

    三是推动科层化管理向扁平化管理转变。许多试点法院特别是基层法院精简内设机构,优化资源配置,建立由法官、法官助理、书记员组成的审判团队,弱化法院传统科层化管理色彩,推行扁平化管理,使每一个审判团队成为独立办案单元和自我管理单元,有效提高了审判效率。贵州各试点法院按照每个办案团队每年承办普通案件150-200件,或简易程序案件400-600件的基数,组建民事、刑事、行政等审判团队,采取“1名员额法官+1名法官助理+1名书记员”的新型办案模式,试点法院法官结案数提高了2-4倍,一审各类案件审理时间平均缩短13天左右,当庭裁判率少则提高5.15个百分点,多则提高43.75个百分点。

    四是推动法官“大包大揽”向各类人员分工负责、密切协作转变。改革前,许多审判辅助性工作,例如审查诉讼材料、组织庭前证据交换、办理财产保全、办理委托鉴定评估、送达等都要由法官亲自完成,耗费了大量时间和精力,影响了审判质量和效率。改革后,试点法院为法官增配法官助理和书记员,使法官能够从大量审判辅助性工作中解放出来,更加专注庭审、裁判等审判核心事务,有效地提高了审判质量和效率。南京中院通过购买社会服务等方式,为法官配备法官助理、书记员146名,让法官主导选聘,加上原有的71名审判辅助人员,确保一线法官每人都有1名助手,有效缓解了法官事务性工作负担。

    五是推动审判委员会从个案讨论向宏观指导转变。试点法院普遍根据《意见》精神,限缩了审判委员会讨论案件的数量和范围。除涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件以外,对其他确有必要提交审判委员会讨论的重大、疑难、复杂案件也仅讨论法律适用问题,强化了审判委员会总结审判经验、提炼裁判规则、统一裁判尺度的职能作用。试点地区高院均制定或完善了审判委员会工作制度,完善议事规则,规范发言顺序,建立审判委员会决议事项的督办、回复和公示制度等。从上海二中院近三年审委会开会情况来看,2015年提交审判委员会讨论的案件,较2013、2014年分别下降了63.39%和46.75%。2015年吉林高院审委会研究案件数量同比下降65%,试点中院一般减少40%以上。

    六是推动“人盯人”的监督机制向“全程留痕”的监督机制转变。改革前,院庭长对审判活动的监督习惯于人盯人、人盯案,审判管理监督方式存在行政化和不规范之处。改革后,试点法院坚持放权与监督相结合,依托信息化的手段,加强和创新审判管理,完善内部监督制约机制,实现院庭长审判管理和监督活动全程留痕。成都中院构建办案流程自动监管机制,通过对网上办案流程信息的全程记录,对案件开展规范有序的动态跟踪、监控和管理,实现案件节点可查询、进程可预期、全程可追溯。深圳中院针对传统审批把关机制退出后,如何避免同案不同判的问题,以常见、多发类型案件中的改判情况和突出问题为依据,针对法律法规、司法解释、指导性案例没有规定、规定不明确等问题制定了78件裁判指引。天津法院制定涵盖审判流程、司法裁量、案件质量、司法公开、诉讼服务、权责配置等三批司法工作标准,建设标准化司法工作体系,促进公正司法。

    七是推动模糊的错案责任界定向清晰的违法审判责任追究转变。试点法院普遍根据《意见》精神,坚持主观过错和客观行为相结合,完善错案责任倒查问责制度,将故意枉法裁判、重大过失造成错案与一般性工作差错、办案瑕疵区分开来,使责任追究更加科学合理。广东出台了《广东省法院案件质量监督管理办法》,规范案件质量倒查范围和程序、案件质量存在问题的标准、需要追责的情形等。

    八是推动内部行政化的问责机制向外部准司法化的法官惩戒机制转变。中办、国办于2016年7月21日印发《保护司法人员依法履行法定职责规定》(以下简称《规定》),其中明确“法官、检察官履行法定职责的行为,非经法官、检察官惩戒委员会审议不受错案责任追究。法官、检察官惩戒委员会审议法官、检察官错案责任案件,应当进行听证。人民法院、人民检察院相关机构应当派员向法官、检察官惩戒委员会通报当事法官、检察官违纪违法事实以及拟处理意见、依据。当事法官有权陈述、申辩。法官、检察官惩戒委员会根据查明的事实和法律规定,作出无责、免责或者给予惩戒处分的建议。”试点地区按照《规定》和《意见》精神,探索建立法官惩戒委员会,完善法官惩戒机制,提高惩戒制度公信力,实现依法惩戒与保障履职相统一。

三、司法责任制改革的完善路径

    随着司法责任制改革的深入推进,在肯定成绩的同时,也不可否认存在一些问题。从目前一些地方已经暴露出来的问题来看,主要有以下几个方面:一是思想观念不够解放,一些院庭长存在不敢放权的心态,担心不再审核签发裁判文书后“生出乱子”;二是放权以后监督机制跟进不足,老办法不管用,新办法不会用;三是法官助理和书记员配备不足,实践中职责划分还不够清晰,影响到司法责任制改革的落实;四是放权以后,裁判标准不统一、“同案不同判”现象在一些试点法院有所抬头;五是司法责任制改革的一些配套改革还未完全到位,尚未最大限度地激发司法责任制改革的内生动力等。对待这些问题,必须查明原因,对症下药。司法责任制改革即将在全国全面推开,下一步推进这项改革有必要在以下八个方面下功夫:

    第一,员额改革要先行。法官员额制是建立和完善司法责任制的前提基础。客观而言,司法责任制改革后,法官的裁量权较改革前更大了,除了必要的监督制约机制外,首先要选拔具有较高职业道德素质和司法能力的优秀人才成为员额法官,胜任司法责任制放权的要求。因此,各级法院首先要切实推进法官员额制改革,加强对入额资格和条件的把关,充分发挥法官遴选委员会的作用,真正把能办案的优秀人才选拔到法官队伍中去,夯实推进司法责任制改革的组织基础。

    第二,思想观念要转变。一方面,要纠正不敢放权的心态。进一步解放思想、更新理念。案件质量的提高最终要靠裁判者自身,院庭长“保姆式”把关能搞一阵子,搞不了一辈子,将权力关在制度的笼子里总好过关在院庭长的脑子里。另一方面,要纠正不敢监督的心态。放权不等于放任,院庭长正常的审判管理监督绝不是过问案件。但要注意必须按照司法责任制改革的要求,规范审判管理和审判监督的行权方式,通过组织化、平台化、公开化的方式,依法有序行使审判管理权和审判监督权,服务和保障审判权的运行。

    第三,监督机制要跟进。司法责任制改革放权要到位,监督也要到位。实行司法责任制,不是片面强调“去行政管理”,更不是“去管理监督”,而是要改革过去层层审批、审者不判、判者不审、责任不明的机制,建立符合司法规律、有利于维护司法公正、提升司法公信的审判权力运行机制,同时配套建立适应新型审判权力运行机制的审判管理监督机制。要进一步完善组织化的审判管理监督方式,院庭长要善于通过专业法官会议、审判委员会发表意见,从微观的一般个案审批、文书签发,转向宏观的全院、全员、全过程的案件质量效率监管和把握。要进一步完善标准化的审判管理监督方式,积极借鉴天津、深圳、成都等地推行办案标准化建设的做法,严格规范审判行为,加强创新审判管理,健全司法工作标准、案件质量评查、审判业绩考核、错案责任倒查制度,推动人盯人的管理监督向标准化制度机制约束转变。要进一步完善公开化的审判管理监督方式,充分运用信息平台,对案件办理和审判管理监督实行全程留痕。切实加强审判流程信息公开、庭审公开、裁判文书公开、执行信息公开,健全开放、动态、透明、便民的阳光司法机制,让暗箱操作没有空间,让司法权始终在阳光下运行。

    第四,裁判标准要统一。针对司法责任制改革后法官自由裁量权大、各合议庭、独任法官对裁判尺度把握不一的问题,应当积极研究健全统一法律适用的工作机制。要建立专业法官会议制度,充分发挥专业法官会议咨询作用,并使之成为加强知识交流、积累审判经验、解决类案问题、统一裁判尺度的重要平台。要建立类案参考制度,以“智慧法院”建设为契机,建立类案检索、同案智推、裁判指引机制,促进法律适用统一。要强化审判委员会总结审判经验、确保法律适用统一职能,对类案中具有代表性、示范性的问题进行深入研讨,通过裁判思路描述、基本要点提炼、主要步骤表述等方面归纳裁判方法,为法官办案提供有效指导。

    第五,辅助人员要增补。审判辅助人员制度改革是推进司法责任制改革的重要举措。当前,一些试点法院审判辅助人员不足,法官助理、书记员与法官实现不了1:1:1的配置比例,直接影响到审判团队的建设和司法责任制的落实,影响审判质量效率的进一步提升。各级法院要按照法官助理、书记员职务序列改革试点方案的要求,积极推进审判辅助人员管理制度改革。同时,通过公开招录、法律实习生、未入额法官转任、编制内符合条件的书记员转任等方式积极配齐配强法官助理,通过社会化购买等方式配齐配强书记员,切实减轻法官事务性工作负担。

    第六,惩戒制度要改革。建立法官惩戒委员会,完善法官惩戒制度,既是中央作出的重要改革部署,也是把司法责任制改革落到实处的重要改革任务。今年7月22日,中央深改组第26次会议审议通过了《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》,近日已由“两高”共同发布。最高人民法院还将根据意见精神,制定具体实施办法。各地尚未建立起惩戒委员会的将根据顶层设计,结合地方实际,抓紧筹建惩戒委员会。少数已经设立惩戒委员会的,也应根据意见精神对工作章程等进行适当调整。总的原则是,要坚持主观过错和客观行为相统一,坚持惩戒与教育相结合,坚持科学定责、罚当其过,发挥惩戒委员会对司法责任的专业认定作用,保障当事法官陈述、申辩、听证等权利,提高惩戒工作公信度。

    第七,考评制度要完善。司法责任制落实效果如何,最终要用执法办案的实绩说话,要看人民群众满意不满意、答应不答应。司法责任制改革后,法官的审判绩效将直接与等级晋升、绩效奖金分配、评优评先挂钩,因此在推进司法责任制改革的同时必须配套完善法官绩效考评制度。法官绩效考评要突出保障公正、兼顾效率的价值取向,坚持量化考核与主观评价相结合,坚持以岗位职责标准为基本依据,充分考虑地域、审级、专业、部门的差异,全面衡量办案数量、质量、效率、效果,切实以业绩为导向,避免大而化之,不搞平均主义和好人主义。

    第八,职业保障要落实。权责利必须相一致,在强调司法责任落实的同时,职业保障建设也必须同步加强。全国司法体制改革推进会后,中央确定的司法人员职业保障政策,包括单独职务序列改革、工资制度改革等都在逐步得到切实落实,上海已经在全国率先实现工资制度改革到位。《保护司法人员依法履行法定职责规定》也已由“两办”发文,对保障法官人身安全、个人隐私、职业尊严,保障法官依法履行法定职责等将发挥重要作用。随着司法职业保障制度改革在全国的普遍落实,司法责任制改革的推进也将会更加顺畅。

    唯改革者进,唯创新者强,唯改革创新者胜。各级法院唯有增强改革定力,保持改革韧劲,坚定不移推动司法责任制改革落地生根,才能推动中国特色社会主义司法制度的自我完善和发展,让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。




 
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