文 本刊记者 张春波 通讯员 王琪轩

    实行法官员额制是推进法官队伍正规化、专业化、职业化的重要制度，是司法责任制改革的前提和基石。按照中央的有关要求，法官员额比例不能超过中央政法专项编制的39%。地处西部地区的陕西，区域发展不平衡，各法院的实际情况存在较大差异，如何实现陕西法院的实际与中央政策要求的精准对接，是陕西法院致力探索的一个重要问题。

   陕西高院在认真学习领会中央改革政策的同时，充分发挥承上启下、统筹全省的作用，坚持调研先行，做好改革规划。2014年全国第一批试点启动后，陕西高院立即着手对全省法院的状况进行全面调研，先后召开院司法改革领导小组会议130余次，以员额制改革为突破口，提出“以案定员、以员定编、全省统筹”，努力破解全省法院人案分布不均衡的问题，以实现司法人力资源的科学化配置。

不容回避的司法难题：案多人少的结构性矛盾

    近年来，法院受理案件的数量持续增长，法官的工作量不断增大。地处西部的陕西，其案件总体数量虽不能与部分中东部发达地区相比，但亦增幅迅速。今年1-6月，全省法院新收各类案件248646件，同比上升37.15%，增幅居全国首位。

    另一方面，由于陕西省内各地发展不平衡，人才吸引力不足，法官素质能力参差不齐，有的地方法官断层问题严重，加之许多地方山大沟深，群众诉讼能力有限，办案成本较高，办案条件较差，面对不断增长的办案压力，确实面临着不少现实困难。

   “陕西的司改还未启动，高院党组就率先要求坚持问题导向，摸清底数，掌握问题，并强调绝不能为了改革而改革，而是要通过改革推动原先存在的突出问题得到解决。”陕西高院研究室主任、司改办主任尤青说，“为此，我们设计了统计表格十余类，对全省法院的人、财、物、案等基本情况进行全面摸底，收集各类数据数十万条，随后通过数据分析，归纳梳理出当前面临的突出问题，再有针对性地在改革推进中研究具体对策。”

    2015年陕西全省法院受案数量突破42万件，增幅达44.53%，比2010年的20万件上升了110%，尤其是西安市、榆林市和各市主城区的20多家法院的办案任务趋饱和、超极限，案多人少的矛盾异常突出。与此同时，又有部分法院的受案数量相对较少，人员编制相对富余，全省呈现出人案分布不均衡的结构性矛盾。

    “目前，陕西各个法院的受案量都有所增加，但是案件增幅和案件分布还是有所区别的，”陕西高院党组成员、政治部主任谭晓峰指出，“有的法院法官年均办案量在二三百件，有的却只有二三十件，考虑到案件类型及办案条件、办案成本差异等影响工作量的因素后，两者的工作量相差也在六七倍左右。”

    陕西高院党组副书记、副院长田平利表示，“推进司法责任制，主要是为了提升审判质效，促进公正司法，但目前我们所面临的最大难题是案件的大幅增长。如何将案件消化，将案件办出来是首要需解决的问题，在不增编政策的大前提下，只有通过内挖潜力的方式解决。所以说，员额制改革也是一次机遇，可以通过改革优化人力资源配置，来推动解决人案分布不平衡的司法难题。”

循序渐进推进改革：人力资源优化“三步走”战略

    结合上述情况，陕西坚持问题导向，在严格执行中央提出的不增编要求和全省法院法官员额比例总体不超过39%的前提下，结合陕西案多人少结构性矛盾的实际，没有“一刀切”地按照比例确定各法院的员额数，而是以员额制改革和省以下法院人财物统管为契机，提出“以案定员、以员定编、全省统筹”的员额制改革思路，努力破解全省法院人案分布不均衡的问题，受到中央司改办的肯定。该思路具体主要分为“三步走”：

    第一步，区分法院类别。在确定办案工作量时，没有唯数量论，而是综合考虑司法服务半径、地域环境、案件类型、当事人诉讼能力等办案条件和办案成本因素的影响，将中级法院分为4类，基层法院分为6类，按类别测定各类法院员额法官在改革后应承担的办案量，实现同类法院以同一办案量来配置员额法官。

    第二步，核定法官员额。以各法院近5年的平均受案数除以测算的员额法官应承担的办案量，计算出全省各个法院应配置的法官员额数。其中，对人均办案量较少的14个基层法院，采取定额制方式确定法官员额。在核定和分配法官员额时，坚持向基层一线和办案任务重的法院倾斜。根据目前测算的情况，全省法院员额法官总体比例为37.77%，与39%的比例上限相比，预留了1.23%。其中，基层法院的总体比例比中院总体比例高出4个百分点，比高院高出7个百分点，人案矛盾突出的个别基层法院员额比例达到现有编制的60%以上。

    第三步，推动编制调整。以省以下法院人财物统管为契机，积极协调编制管理部门，在不突破现有编制总额的前提下，根据前期测算的员额法官数据，按照审判辅助人员和行政人员配置标准重新核算调整各法院编制，对办案任务较重的法院适当增加编制，对办案任务相对较轻的法院调减编制，力争通过几年的时间基本实现人案均衡。建立动态评估调整机制，适时动态调整各个法院的人员编制。目前，已经完成第一、二步，编制统管的试点方案已由省司法体制改革专项小组审议通过。

紧密结合省情：稳妥有序推进司法责任制

    推进司法责任制，主要是突出法官办案的主体地位，夯实审判责任。取消案件审批已势在必行，但是许多中基层法院院长最担忧的还是案件质量出问题，尤其是基于西部地区的现实情况。

    田平利副院长坦言，“地处西部地区的陕西，经济社会发展水平相对滞后，人才吸引力不足，法官队伍结构复杂，较缺乏高素质的专业法律人才。加之全省各地发展不平衡，部分地区‘熟人社会’特征明显，群众法律素质参差，人情干预问题也难以有效杜绝，缠诉闹访现象还不时出现，如果只是简单一味地放权，一是法官的能力素质若适应不了，案件质量肯定要出问题；二是在司法环境还未得到根本改善的情况下，过去集体研究分散了风险，而现在要法官自己全部承担，法官的独立决断在相对封闭的基层可能会面临较大的履职压力和执业风险。”

    针对这一情况，陕西高院经研究决定，循序渐进地推进司法责任制改革。

    一是全面建立专业法官会议机制，解决弱化和取消“案件审批制”后部分法官能力素质不足的问题。目前，各中级、基层法院已完成专业法官会议规则制定和会议成员选定工作，部分法院已按照该机制要求开展工作，为独任法官、合议庭正确裁判提供咨询帮助。

    二是逐渐限缩审委会研究讨论案件的范围。除重大、疑难、复杂案件外，对于存在较大人情干预、当事人对立情绪严重、有闹访缠诉情形的案件，仍可根据情况提交审委会研究讨论，以减少独任法官和合议庭的履职风险。

    三是积极破解改革后院庭长审判管理监督难题。坚持程序监督、全程留痕的同时，以重点案件和当事人问题投诉为抓手，督促各级法院院庭长认真履行审判职责，专门下发通知对院庭长办案数量及带头办理重大、疑难、复杂案件提出明确要求。建立各级法院院领导办案定期通报制度，并纳入年度责任考核，开展院长办案网络视频直播活动，主动接受社会监督。从2015年开始至今，陕西全省各级法院院领导办理案件数量已达9774件。