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2021-10-25
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《中国审判》2016.18 148 出版日期:2016-09-20

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以提升司法公信力为根本尺度 推进司法改革的若干思考

文 江苏省高级人民法院党组副书记、副院长 周继业

   司法公信力反映了社会公众对司法机关及司法活动的信任度和总体评价,也是司法活动质量、效率和效果的客观反映。良好的司法公信力,是人民法院充分发挥审判职能作用的重要基础,是维护司法权威的重要保障,也是构建社会良好秩序的有力手段。党的十八大明确将“司法公信力的不断提高”作为全面建成小康社会的目标内容,把司法公信力建设提高到了治国理政的至高位置。十八届三中全会明确司法体制改革是全面深化改革的重点之一,提高司法公信力是司法体制改革的重要任务。十八届四中全会对全面依法治国作出重大部署,提高司法公信力是其中的重要内容。这些制度设计为人民法院以提升司法公信力为根本尺度推进司法改革指明了方向。

一、司法公信力的内涵及价值

   司法公信力是一个具有双重维度的概念,其核心是司法对公众的信用和社会公众对司法的信任。在全面推进依法治国的进程中,公众对司法的信任贯穿于司法与公众的整个互动关系之中,一个权威有效的司法机构是建立在人民信任的基础之上的。司法公信力越强,社会公众对司法的信任度和尊重度就越高。新时期,加强人民法院司法公信力建设,对于有效满足人民群众对司法公信的新需求,具有十分重要的意义。

   首先,司法公信力是现代法治国家的重要基础。依法治国不仅要有完备的法律体系,还需要人们对法治的忠诚和信仰。没有公众对法律的自愿服从和信守,依法治国就没有根基和目标;没有公众对司法裁判的信任和遵从,法律尊严和司法权威就会受到质疑和挑战。人民法院作为依法治国的重要力量,如果不树立起公信地位,司法的权威将无从谈起,依法治国战略也不可能得到有效实施。由此可见,司法公信力是现代法治国家的重要基础,是实施依法治国战略的必然要求。

   其次,司法公信力是构建良好社会秩序的有力手段。人类社会解决矛盾纠纷的方法不外乎两种:一为公力救济;二为私力救济。如果公众对司法普遍缺乏信任,必然导致一部分纠纷主体由寻求公力救济转向寻求私力救济,这必将影响国家政治局面的稳定和整个社会的安定。司法机关作为国家法律的执行者和维护者,是社会公平与正义的化身。司法公信力越高,法律就越能得到有效实施,良好的社会秩序就更易于建立和维护。由此可见,良好的司法公信力对于构建稳定的社会秩序具有积极意义。

其三,司法公信力是降低司法成本、提高司法效率的重要手段。社会公众是人民司法生成、发展的重要环境和语境基础,司法程序的推进很多时候需要公众的配合支持,否则司法工作将寸步难行。与此同时,公众还建构着司法的舆论环境,欠缺公信,司法舆论环境就差,司法成本就高,效率就低,反之亦然。由此可见,司法公信力对于降低司法成本、提高司法效率具有重要意义。

二、本轮司法体制改革的价值目标是提升司法公信力

   自我国实行改革开放以来,总体上看,人民法院的司法公信力在不断提高,但近年来司法不公、司法腐败、冤假错案等问题不同程度地损害了司法公信力,影响了人民群众对司法工作的信任。因此,中央在部署全面深化改革进程中,明确将司法改革的目标确定为提升司法公信力。习近平总书记强调,要坚持司法体制改革的正确方向,坚持以提高司法公信力为根本尺度,坚定不移深化司法体制改革,不断促进社会公平正义。司法体制改革成效如何,说一千道一万,要由人民来评判,归根到底要看司法公信力是不是提高了。由此可见,本轮司法改革的目标就是要提升司法公信力。但也有一些人质疑,为什么将本轮改革的目标设定为提升司法公信力,而非其他?笔者认为,主要在于以下几个方面的原因:

   第一,是由我国当前的法治发展现状决定的。随着依法治国方略的深入推进,这些年来,整个国家、社会的法治发展水平有了长足进步。但由于多种因素的影响和制约,法治还没有真正成为整个社会的基本遵循,法治建设也不可能一蹴而就。在这样一个历史起点上推进司法改革,其切入点应以解决我国司法最现实的问题作为目标。而当前司法面临的最现实问题就是民众对司法的信任问题,这也是将司法公信力作为司法体制改革目标的重要原因。

   第二,是由有效破解当前司法面临的难题决定的。当前,影响司法公正和司法公信的因素涉及多个方面,既有外部环境的问题,也有内部管理问题;既有社会认同的问题,也有法官素质的问题。法院在人民群众心目中代表着公道、正义,理应是最讲理、最公正的地方。但因个别案件存在司法不公、司法不廉、作风不佳、行为不规范等突出问题,导致司法得不到社会的普遍信任。要破解这些司法难题,在新的起点上实现司法工作的更大发展,必须不断提高司法公信力,让人民群众更加信任司法。

   第三,是由社会的认同度和接受度决定的。任何一项改革的推进,除了决策者和参与者的努力之外,还在很大程度上取决于社会的普遍认同和相关各方的支持,这是改革取得成功的重要因素。对于大多数普通民众而言,他们所关注、关心的重点是司法能否取信于民。如果将司法改革的目标定位在绝大多数人都不关心的问题上,改革必然会失去人民群众的支持,而失去民众基础的司法改革很难持续深入下去。因此,将司法体制改革的目标设定为提升司法公信力,容易为社会各方接受。

三、在司法体制改革中激发提升司法公信的内生动力

   公正是公信的基石。加强人民法院司法公信力建设,必须针对影响司法公信的内外部因素,着力解决影响和制约司法公正的突出问题。当前,我国推进司法体制改革如火如荼,司法责任制、法官员额制、司法职业保障制度等一系列改革措施逐步落实到位。随着改革的深入推进,人民群众对司法公信也提出了新的更高要求。人民群众希望通过司法体制改革,破除影响司法公正的体制性、机制性障碍,真正做到依法司法、公正司法、严格司法,真正做到说话算数、处事公道。打铁还需自身硬。作为人民法院,要提升司法公信力,应当坚持从司法规律出发,深入推进司法改革,着力健全司法责任制,完善权责明晰、权责一致、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制,最大限度从内部激发提升司法公信的内生动力。

   一是加强司法责任制的落实工作。司法责任制改革的核心是对司法权力的重新配置。改革后,赋予法官较改革前更多的权力,突出法官在办案中的主体地位,以期改变过去层层请示、层层审批的行政化管理办案模式。由于改革力度较大,改革后法官是否有能力独立审理好重大疑难案件,是否能够确保司法公正等,还有待实践检验。如何妥善处理法官依法独立履职与加强院长、庭长管理监督之间的关系,成为司法责任制改革实践操作中的难题。对此,一方面,坚决落实“让审理者裁判”,切实解决“审者不判、判者不审、权责不明”等审判权运行中长期存在的“行政化”问题,让独任法官、合议庭真正成为审判主体。另一方面,要严格落实“由裁判者负责”,规范办案过错的认定标准、责任追究的程序及责任形式,对于法官在审判工作中,故意违反法律法规或者因重大过失导致裁判结果错误并造成严重后果,依法应当承担违法审判责任,确保司法权不被滥用。同时,严格设定违法审判责任,把故意枉法、重大过失导致裁判错误并造成严重后果与一般性工作失误导致的案件瑕疵区分开,保护法官办案积极性。

   二是加强法官队伍的职业化建设。素质过硬的法官队伍是司法公信力的根本保障。新形势下,审判工作面对的社会矛盾越来越复杂,所处的社会环境越来越复杂,这对于法官的业务技能和工作水平提出了更高的要求。因此,人民法院要把加强法官职业化建设放在突出位置。要深入推进以法官员额制改革为核心的法院人员分类管理制度改革,按照建立符合审判职业特点、突出法官主体地位的改革要求,科学划分法院人员类别,明确岗位设置,促进审判资源的科学调整和优化组合,真正打造一支让人民群众放心的秉公司法的法官队伍。严格法官入额遴选标准,法官员额岗位限定在直接行使审判权的岗位,进入员额的法官必须直接办理案件,完成所在岗位一定数量的审判工作量,未完成审判任务的,退出法官员额。完善审判辅助人员的配置与保障,建立一支保障合理、相对稳定、素质较高的审判辅助人员队伍,确保每个法院法官和书记员合理配比落实到位,从而将法官从事务性工作中脱离出来,专心于案件的庭审、合议、裁判等审判核心事务。注重强化法官职业道德教育,坚持从严治警,抓好纪律作风和廉政建设,努力提高法官职业素养和职业操守,秉持法治信仰,忠实履行宪法和法律赋予的职责,坚守公正司法底线。

   三是加强司法保障机制改革工作。建立健全法官职业保障制度,保障法官依法履职,是坚持权、责、利相统一的必然要求,也是落实司法责任制的重要保障,更是提升司法公信力的应然要求。严格落实中央关于《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》和《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》,落实全面记录、全程留痕、永久留痕原则,明确相关信息的记录、存储、报送、查看和处理的流程和权限,保障法官依法独立公正行使审判权。加强法官权益保障工作,认真落实中央《保护司法人员依法履行法定职责的规定》,完善司法人员权益保障机制,拓展司法职业保障范围,把法官权益保障要求落到实处。加强法官职业保障,大力推进法官单独序列管理工作,使法官的考评、晋升、工资福利等更加符合司法职业特点,为法官依法公正履职创造有利条件,营造良好氛围。

   四是加强对审判活动的监督制约。一方面,要强化内部监督。随着司法责任制和审判权运行机制改革的推进落实,审委会、院庭长签发等原有的统一裁判尺度的工作机制有所削弱,而新的机制尚未有效形成,裁判尺度不统一、类案不同判等问题开始显现。同时,在原有的监督机制被打破、新的监督机制尚未健全的情况下,不排除少数法官不能正确对待和行使自己手中的权力,所以放权不能放任,监督必须跟上。作为人民法院,应当在遵循司法规律和司法改革精神的前提下,建立健全符合实际的监督管理机制。科学把握审判权和审判管理权、监督权的关系,院庭长要防止把“去行政化”变成“放任不管”,把充分放权和有效监督紧密结合起来;与此同时,切实转变院长、庭长职能定位,推进院长、庭长办案常态化。注重发挥好审委会在法律适用上的集体把关作用,注意总结专业法官会议制度的经验做法,推动统一裁判尺度工作机制的规范化。依托信息化建设提升管理水平,利用公开透明、全程留痕的方式,实现审判组织的自我管理、自我约束。另一方面,要强化外部监督。外部监督是弥补内部制约可能不力的必要途径。既要规范外部监督,避免外部监督多头化、任意性,又要强化主动接受外部监督的意识,注重引入外部监督力量,实现内部制约与外部监督的有机结合。通过拓展接受监督的渠道、改进接受监督的方式,不断扩大人民群众参与、监督司法活动的范围,保障人民群众对司法的知情权、参与权和监督权。

   五是加强审判活动的公开化建设。更加充分地落实司法权的公开、阳光运行,是提升司法公信力的必由之路。积极适应大数据、信息化形势发展需求,积极打造阳光司法,让公众感受到司法公正,不断积聚提升司法公信的正能量。深入推进立案公开,依法保障当事人的诉权,在立案大厅公开各类案件的立案条件、诉讼流程、法律文书样式、诉讼费用收取标准、缓减免交诉讼费的程序和条件、当事人权利义务、服务承诺、管理制度等内容。深入推进庭审公开,做到依法应当公开审理的案件一律公开审理,切实保障当事人近亲属、媒体记者和公众旁听庭审的权利。深入推进执行公开,完善执行案件信息查询系统,对于查封、扣押、冻结、划拨等重大措施,以及执行款项的收取发放、执行标的物的评估、拍卖等重要环节和事项,及时告知双方当事人。深入推进文书公开,既要不断丰富裁判文书公开的平台,又要通过强化裁判文书的说理落实裁判文书的实质公开。深入推进审务公开,通过法院网站及其他平台公开相关信息,大力宣传法院工作,把握舆情引导的主动权。

   六是加强对信访和舆论不当干扰的治理。这是当前影响司法公信较为突出的两大问题。以大力推动涉诉信访法治化改革为契机,建立、完善并落实涉法涉诉信访终结制度和缠访闹访处置办法,依法惩处缠访、闹访行为,引导涉诉信访问题在法治轨道内解决。特别是对信访人以非正常手段干扰法院正常工作秩序的情形,应当及时依法处置,保障法院正常履行职责。对舆论监督司法进行合理规制,规范新闻媒体宣传报道法院审判信息的范围和尺度,确立审判信息的严肃性;禁止报道正在审理中的案件,防止审判活动受到不当干扰;对没有事实根据、恶意炒作个案的行为依法进行规制,努力避免不当炒作对司法公信的伤害,切实维护司法权威。


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