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2024-03-29
星期五

《中国审判》2016.13 143 出版日期:2016-07-05

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制定强制执行法,从源头上解决执行难

文 中国人民大学法学院教授、博士生导师 肖建国

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  改革开放三十多年来,我国民事诉讼制度先后经历了“五难”:起诉难、回避难、取证难、保全难、执行难。随着立案登记制的推行,起诉要件与诉讼要件实现了分离,起诉难初步得以解决;随着司法改革中司法公开制度的深化,回避难有所缓解;随着政府信息公开的落实、律师取证权保障的深入和调查令的实施,取证难问题正逐步解决;而在执行难的长期倒逼和法院审执兼顾的裁判思维下,保全难近两年也有很大改观。但是,相较于其他四难的局部性特征而言,执行难是一个涉及法律与社会的全局性问题,多年来一直困扰着理论界和法律实务界。为此,最高人民法院日前专门发布了《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》(以下简称《纲要》),全面推进执行体制、执行机制、执行模式改革,加强正规化、专业化、职业化执行队伍建设,建立健全信息化执行查控体系、执行管理体系、执行指挥体系及执行信用惩戒体系,不断完善执行规范体系及各种配套措施,破解执行难题,树立法院执行权威,增强司法公信力。

  笔者认为,《纲要》延续了最高人民法院此前倡导的执行工作“一性两化”的整体思路,对基本解决执行难的总体思路、主要任务及组织保障提出了明确、具体要求。在当前的法律框架和制度环境下,《纲要》抓住了执行难问题的成因,找到了相应的破解方案,针对性强,体现了最高人民法院决策的连续性和可操作性,方向和策略无疑是正确的。当然,笔者关注的重点在于《纲要》第六部分“完善执行规范体系”,尤其是关于“推动强制执行单独立法进程”的内容。在笔者看来,制定强制执行法,应当成为《纲要》所列各项任务目标最终得以落实、固化、可持续发展的制度保障。

  党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中,明确提出“切实解决执行难,制定强制执行法⋯⋯”,首次将执行难的解决与强制执行法的制定,密切联系在一起。在笔者看来,在我国当前经济与社会转型期,要从源头上解决执行难,离不开制定独立的强制执行法。《纲要》的实施,对强制执行法典化提出了更为迫切的需求。我国现行《民事诉讼法》共284条,其中第三编执行程序只有35条(第二百二十四至二百五十八条),要应对每年500万件的民事执行案件,自然捉襟见肘,实践中许多问题无法可依,执行人员的自由裁量权过大,执行过程中的暗箱操作和腐败现象也由此而生。仅仅依靠最高人民法院制定司法解释来解决执行规范不足的问题,也不现实,并且局限性较大。例如,现行法未区分执行立案与诉讼立案,而是将两者等同看待;现行法无执行款分配程序,以及责任财产的强制管理制度,导致执行程序碎片化;现行法未对执行程序与破产程序的衔接机制作出规定,导致执行程序架空了破产程序,同时执行制度异化为小破产程序;由于执行救济制度残缺不全,导致执行监督和外部监督叠床架屋,将当事人比拼关系、资源的法外途径堂而皇之地引入执行程序等。

  自由与财产,是宪法赋予公民的两大基本人权。强制执行法是限制或剥夺民事主体财产权以实现生效法律文书所确定的债权的一部强行法。现代社会中,财产形态丰富多样,针对不同财产的执行,立法上应设定不同的强制执行程序,以保证强制执行行为的合法性和正当性。比较法的观察表明,在以有体物为主要财产形态的近代,各国强制执行法以有体财产的强制执行为立法规制的重心;到了现代,证券化的财产和无形财产的强制执行,则成为各国强制执行法调整的又一主要对象。因应债务人责任财产形态的多样化,各国在不断完善民商事实体法的同时,无一例外地通过制定或修改强制执行法来跟进财产法领域的新变化。例如,德国1877年颁布民诉法典时,尚无民法典,民诉法执行程序编重点规定了动产的执行程序;民法典通过后,针对民法典所规定的不动产法律制度,德国立法机关于1898年专门制定了不动产执行的单行法—《德国强制拍卖与强制管理法》,共186条。最近十多年来,奥地利、法国、俄罗斯、瑞典、挪威、芬兰、日本、韩国等国,均修改出台了新强制执行法,连英美法系的澳大利亚也实现了强制执行法的法典化。澳大利亚有联邦和州两套法律、法院体系,强制执行法是从州法开始,然后联邦法律照搬州法。澳大利亚强制执行法属于英美法系国家中法典化程度最高、与大陆法系的强制执行法最为接近的法典,适应了澳大利亚经济社会发展的实际需要,体现了法治新兴国家的后发优势。

  从责任财产的识别查明、责任财产的司法控制,到责任财产的变价处分、价款分配、债权受偿,构成了强制执行法的主线。以法院司法权的行使为中心、以责任财产为法律调整的对象来构筑强制执行法,规制执行机关的执行行为,可以确保法院的司法查封、扣押、冻结财产等控制性执行行为,以及司法拍卖、变卖财产等处分性执行行为,运行在法律铺就的轨道上,既不允许违法执行、选择性执行和乱执行,也可预防消极执行、拖延执行。对于执行行为合法性的标准,强制执行法定有明文,一旦违反了法定的执行措施、执行方法、执行手段,当事人和利害关系人均可利用强制执行法规定的执行救济程序,来主张撤销或改正执行行为。同时,由于强制执行法以法院司法权为中心展开,作为司法权组成部分的民事执行权,既要遵循司法权的一般规律,又要采取有别于司法权中审判权的程序法理来规范其行使的方式和程序。换言之,民事执行权的行使,必须平衡公正与效率的价值目标、兼顾实体与程序法上的利益衡量。强制执行法既是债务人责任财产上各种权利、利益冲突的交汇点,也是法院司法权与其他公权力最终决战的场所。以法院司法权为中心,不仅意味着其他公权力要尊重法院的司法权,责任财产的处分以法院的判断为准,而且意味着与责任财产有涉的任何单位、组织在强制执行程序中,都承担着协助执行的法定义务。通过体系完备、救济充分、运转高效、以司法权为中心的强制执行法的制定,执行难问题可以得到根本解决,以往“被执行人难找、被执行财产难寻、协助执行人难求、应执行财产难动”,在充足、有效的立法供给下,可以从源头上消灭。解决执行难问题的根本之道,就在于此。

  从域外的经验来看,制定强制执行单行法,并且确立法院在执行程序中司法权威的法域,执行难问题自然迎刃而解。这值得我们好好学习借鉴。


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