立完善无财产可供执行案件退出和恢复执行机制，既要考虑国家公权力性质为后盾的执行程序的合法终结问题，

又要兼顾申请执行人私权利的妥善安置问题，这也是执行程序需要解决的根本问题所在。

文 最高人民法院执行局 朱燕

  在今年的十二届全国人大四次会议上，最高人民法院院长周强向全国人民作出“用两到三年时间，基本解决执行难问题”的庄严承诺，吹响了向执行难全面宣战的号角。而要实现这一目标，首当其冲应当解决的，是厘清执行不能和执行难的界限、划清法院执行职责与当事人自负风险的界限。

  被执行人无可供执行财产、案件客观执行不能已成为一种普遍现象。据统计，仅2015年，全国范围内的480万件执行案件中，无财产可供执行的就占到40%-50%。截至目前，全国法院此类案件已突破1600万件，并且还在以每年超过100万件的数量逐年累积，一步步成为法院无法承受之重。面对如此庞大数量的案件，如何建立此类执行不能案件的法律出口，完善此类案件的正常退出和恢复执行机制，就成为目前执行工作迫在眉睫的重要任务。

正常退出：

执行程序合法终结

  2015年2月4日，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民事诉讼法解释》）公布并施行。《民事诉讼法解释》为解决无财产可供执行案件的积案问题，借鉴我国台湾地区的“债权凭证制度”，总结多年执行实践经验，以2008年清理执行积案的“结案标准”为基础，以第五百一十九条终结本次执行程序制度的建立，对无财产可供执行案件退出机制进行了规定。《民事诉讼法》第五百一十九条第一款规定：“经过财产调查未发现可供执行的财产，在申请执行人签字确认或者执行法院组成合议庭审查核实并经院长批准后，可以裁定终结本次执行程序。”笔者认为，根据上述法律规定，结合执行实践总结，对于终结本次程序的细化设计应当遵循以下思路展开：

  （一）终结本次执行的程序标准和实质标准

  认定、甄别无财产可供 执行案件，规范此类案件退出执行程序，应当从程序和实质两方面来设计一套科学严格的标准。

  1.程序标准

  终结本次执行程序的程序标准应当依据法律赋予人民法院的各项职权去设定，至少应当包含以下三个方面；即穷尽强制执行措施、穷尽财产调查措施和穷尽执行制裁措施。严禁在没有穷尽其他一切执行措施之前，直接退出本次执行程序。

  （1）穷尽强制执行措施。应当依据法律规定的程序履行职责，向被执行人发出执行通知书和责令申报财产令等，完成法律规定应当采取的必要执行措施，确保程序公正。责令被执行人申报财产程序也应当不走过场，完善被执行人财产申报的核实手段，对于逾期报告、拒绝报告或者虚假报告财产的被执行人或其法定代表人、有关单位的主要负责人或者直接责任人员，应当依法采取罚款、拘留等强制措施，情节严重的，还应当依法追究刑事责任。

  （2）穷尽财产调查措施。对于究竟何为穷尽财产调查措施，应当结合现有的经济发展水平、财产查控能力现状等客观因素来综合认定。基于现有的社会发展现状和技术条件，人民法院穷尽财产调查措施至少应当包含以下几个方面：

  一是已通过网络执行查控系统查询被执行人的财产情况。此处的网络执行查控系统，既包括由最高人民法院建立的执行案件网络查控系统，还包含执行法院所在地区已经建立的网络查控系统，执行法院应当在上述查控系统中对被执行人名下财产均进行调查。

  二是对于无法通过网络方式查询的财产，已在被执行人所在地或者可能隐匿财产、转移财产所在地进行了必要的调查。

  三是对申请执行人或他人提供的财产线索已经进行了核实。

  四是被执行人隐匿财产且拒不交出的，已经依法采取了搜查措施。

  五是经申请执行人申请，根据案件实际情况，已经依法采取了审计调查、公告悬赏等调查措施。需要说明的是，采取审计调查、公告悬赏等调查措施，须以申请执行人申请为前提，法院原则上不依职权采取；是否采取审计调查、公告悬赏等调查措施，由法院根据案件实际情况决定。最高人民法院年内将出台财产调查相关司法解释，关于财产调查的具体措施，该司法解释将进一步细化和明确，执行法院在采取财产调查措施时还应当符合相关法律和司法解释的规定。

  除了对被执行人财产采取调查措施外，对下落不明的被执行人，还应通过现有技术手段依法进行查找，从而使被执行人下落不明案件的执行有发现财产的更多可能。

  （3）穷尽执行制裁措施。首先，在认定被执行人无可供执行财产、案件可以终结本次执行程序之前，人民法院还应当对被执行人采取相应的执行威慑措施。根据《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》第一条，被执行人未按执行通知书指定的期间履行生效法律文书确定的给付义务的，人民法院可以采取限制消费措施，限制其高消费及非生活或者经营必需的有关消费。对于符合纳入失信被执行人名单条件的被执行人，还应当纳入失信被执行人名单。其次，对构成妨害执行的被执行人，还应依法采取罚款、拘留等强制措施直至追究刑事责任。

  2.实质标准

  认定被执行人无可供执行财产，执行案件可以终结本次执行程序、退出执行的实质条件应当是案件执行不能，即执行案件在执行流程运行的过程中，人民法院依法穷尽了执行措施、财产调查措施以及执行制裁措施后，仍不能发现被执行人有可供执行的财产，或者发现的财产无法处置或已执行完毕，未发现其他可供执行财产。此处的财产无法处置，包含的常见情形有：被执行人财产经依法拍卖、变卖未成交，申请执行人不接受抵债或者依法不能交付其抵债，又不能对该财产采取其他执行措施的；或者被执行人财产依法不能执行或应当免予执行的，即其现有的财产属于豁免财产的。

  （二）适用终结本次程序的程序设置 

  1.完善执行程序流程记录

  “阳光是最好的防腐剂”。人民法院应当将适用终结本次执行程序与执行公开相结合，对于拟终结本次执行程序的案件，人民法院应当将案件执行情况、被执行人的财产报告、核实及处置的情况、已采取的财产调查措施、被执行人的财产情况记录入卷，并以适当方式告知申请执行人，使申请执行人及时、全面地了解案件进展情况，引导其正确认识、理解、监督终结本次执行程序的适用。

  2.征询申请执行人意见

  人民法院在终结本次执行程序前，还应当将终结本次执行程序的法律后果告知申请执行人，征询其对终结本次执行程序的意见，以审慎和严格的态度决定是否“终本”。此外还应将申请执行人的意见记录入卷，做到全程留痕，形式完备。

  3.制作裁定并网上公开

  终结本次执行程序应当制作裁定书并送达各方当事人。裁定书中至少应当载明执行经过、采取的执行措施及强制措施、查明的被执行人财产情况、已实现的债权情况、未履行的债务情况等，除此之外还应当告知申请执行人享有要求被执行人继续履行债务及依法向人民法院申请恢复执行的权利，告知被执行人负有继续向申请执行人履行债务的义务。这是为了充分保障当事人的知情权、接受社会公开监督，同时表明“终本”并不免除债务人的债务、不消灭债权人的债权，使当事人消除因终结本次执行程序产生的疑虑，同时也让被执行人知道终结本次执行程序并未免除其履行生效法律文书的义务，避免其产生债务已无需履行的侥幸心理和错觉。

终结本次执行程序的裁定书应当依法在互联网上公开。按照《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》，终结本次执行程序的裁定书如无不应公开的情形，则应在互联网上公开。主要有三个目的：一是让当事人以外的社会公众监督法院终结本次执行程序；二是可以倒逼法院和法官提高规范化水平；三是对无财产可供执行案件的退出制度进行普法宣传，让社会公众了解到这一制度实施的原因、经过和结果，逐步增加对此项制度的接受度。

  （三）终结本次执行程序产生的法律后果

  案件终结本次执行后产生的法律后果主要包括以下几个方面：

  第一，对执行法院来说，在无财产可供执行案件被裁定终结本次执行程序以后，本次执行程序终结，属于法定的结案方式。只有再次发现被执行人有可供执行财产的，才会重新启动执行程序。

  第二，对申请执行人来说，生效法律文书所确定的债权并不会因为执行案件被裁定退出执行程序而消失。申请执行人不会丧失申请强制执行的请求权。

  第三，对被执行人来说，终结本次执行程序不免除被执行人义务，不消灭债权债务关系和执行依据执行力，被执行人仍负有向申请执行人履行生效法律文书确定的债务的义务。

  第四，按照“终本”不消灭债权债务关系和执行依据执行力的原理，同时亦为避免被执行人在终结本次执行程序后以此逃避债务，人民法院应当对被执行人继续采取相应的执行措施，允许当事人继续行使相应的程序权利。一是有必要规定终结本次执行程序后，人民法院对被执行人应当依法继续采取在终结本次执行前已经采取的各项限制和惩戒措施；二是申请执行人申请延长查封、扣押、冻结期限的，人民法院应当依法办理续行查封、扣押、冻结手续；三是终结本次执行程序后，当事人、利害关系人申请变更、追加执行当事人，符合法定情形的，人民法院应予支持；四是终结本次执行程序后，被执行人或其他相关人员妨害执行的，人民法院仍然可以依法对其予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

  （四）终结本次执行程序后的救济

  《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第六条规定：“当事人、利害关系人依照民事诉讼法第二百二十五条规定提出异议的，应当在执行程序终结之前提出，但对终结执行措施提出异议的除外。”从该条可以看出，当事人、利害关系人对于终结执行本身可以提出异议，而终结本次执行程序亦是人民法院作出的一项执行行为，且与当事人、利害关系人的权益休戚相关，也应当通过执行异议、复议程序充分救济当事人、利害关系人的合法权益。

  恢复执行：

  满足条件即可重启

  如前所述，终结本次执行程序其本质是程序性终结，而非彻底终结。当满足一定的条件时，执行程序得再次启动。被执行人恢复履行能力后，执行法院依职权或依当事人申请启动恢复执行程序。

  （一）科学的单独管理机制

  对于终结本次执行案件，应当建立专门数据库单独管理，这是人民法院进一步细化内部管理的又一实践。案件终结本次执行程序后，虽然已经结案，但毕竟不是彻底的执行终结，通过专门数据库集中单独管理，可以有的放矢，充分利用现有执行资源。一方面，执行法院定期通过网络查控系统对被执行人的财产进行全方位查询，如发现其名下财产，将依职权立即恢复执行，从而实现退出和恢复执行程序自动衔接；另一方面，对于过去已经终结本次执行程序的大量积案，还会通过系统逐年进行筛查，避免一终了事、推卸责任，切实保障债权人的合法权益。

  （二）人民法院依职权恢复执行

  案件终结本次执行程序后，虽然已经结案，但毕竟不是彻底的执行终结，一定期限内通过网络查控系统对被执行人的财产定期进行一次全方位查询，如发现被执行人财产，人民法院得依职权恢复执行，从而实现退出和恢复执行程序自动衔接。笔者认为，结合当前人民法院执行工作的能力水平，将人民法院依职权主动查找财产并恢复执行的限定在一定期间内（比如五年），是一个比较合理的折中做法，既贯彻了司法为民的宗旨，使新建立的终结本次执行制度得到申请执行人及社会公众的理解和支持，又与人民法院执行工作当前的承受能力相匹配。

  （三）依申请执行人申请恢复执行

  终结本次执行程序后，申请执行人发现被执行人有可供执行财产线索的，可以向人民法院再次申请执行。人民法院经核查属实的，应当恢复执行。再次申请不受申请执行时效期间的限制。