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2024-06-16
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《中国审判》2018.12 202 出版日期:2018-06-30

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打好污染攻坚战 不断开创环境资源审判工作新局面

访最高人民法院副院长、第三巡回法庭庭长江必新

文 | 本刊记者 花蕾

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518日至19日,全国生态环境保护大会在北京召开。本次大会首次总结阐释了“习近平生态文明思想”这一思想。这是继习近平新时代中国特色社会主义经济思想、习近平强军思想、习近平网络强国战略思想之后,在全国性工作会议上全面阐述、明确宣示的又一重要思想。这一创新成果,体现于绿水青山就是金山银山的重要发展理念。

习近平总书记指出,保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。近日,最高人民法院副院长、第三巡回法庭庭长江必新接受了本刊记者专访。

《中国审判》:人民法院应该如何推进环境资源专门审判机构建设?

江必新:习近平生态文明思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,深刻回答了为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明等重大理论和实践问题,为新时代环境资源审判工作提供了重要理论指导,指明了前进方向。环境资源审判要以习近平生态文明思想为指导,树立新时代环境资源审判理念;以贯彻落实党的十九大生态文明建设部署为目标,明确新时代环境资源审判新任务;以服务污染防治攻坚战为要务,努力创造环境资源审判新绩效;以破解环境资源审判难题为急务,精准解决环境资源审判新问题;以创新审判方式为动力,科学构建环境资源审判新体系;以实现环境资源审判专业化为取向,提升环境资源审判的新水平;以改善环境资源审判环境为重点,努力打造环境资源审判的新格局。

各级法院应充分认识设立专门审判机构对于做好环境资源审判工作的重要基础性作用,紧紧抓住生态环境监管体制改革的有利契机,主要从三方面统筹考虑探索建立符合生态环境保护规律和环境资源司法规律的环境资源专门审判机构体系。

首先,专门机构建设要与环境资源案件集中管辖制度改革统筹考虑。根据司法体制综合配套改革的总体布局和推进情况,可以分两步走实施环境资源案件管辖制度改革。当前要着眼于推进环境资源案件跨行政区划集中管辖,特别是探索以流域、地域等生态系统或生态功能区划法院改革,在跨行政区划法院内设立环境资源专门审判庭、合议庭、审判小组或专业化审判团队,构建普通案件在行政区划法院审理,跨行政区划环境污染、生态破坏等特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。同时,根据最高人民法院党组的相关部署要求,各高院可以结合各地生态环境、自然资源保护特点和审判需求,探索设置环境资源等领域专业化法院。

其次,专门机构建设要与环境资源案件归口审理模式改革统筹考虑。实行环境资源民事、行政、刑事案件归口审理模式,有利于培养专家法官、统一裁判尺度、形成集聚优势、提升司法权威。目前,第三巡回法庭已经构建环境资源案件“三合一”归口审判模式,这是最高人民法院继在环境资源审判庭实行环境资源民事及部分行政案件“二合一”归口审理模式之后,在环境资源审判领域推出的又一项重大改革举措。要借鉴知识产权审判推进“三合一”的经验做法,加强顶层设计,既要高度关注三大审判中诉讼规则的不同,又要准确把握环境资源案件的共同特性,从方便当事人诉讼、有利于环境资源保护的角度出发,探索构建更加科学的审判模式。

再者,专门机构建设要与环境资源案件协同审判机制构建统筹考虑。环境资源案件涵盖环境和资源两类案件,跨越刑事、民事、行政三大诉讼门类,具有点多面广、类型多元、数量众多的特点。目前环境资源审判专门化尚处在起步阶段,现阶段将所有环境资源案件均归由一个专门机构审理将会超出其承受能力,也不利于充分发挥其专门化研究、协调和指导作用。要根据环境资源专门审判机构的职责范围,积极探索构建环境资源刑事、民事、行政审判和立案、执行等业务部门既分工负责又紧密配合的协同审判工作机制,形成整体合力。

《中国审判》:目前,检察机关是提起环境公益诉讼的主力军。导致这种现象的原因是什么?

江必新:检察机关正在超越社会组织成为提起环境公益诉讼的主力军。以第三巡回法庭巡回区为例,从巡回区各法院2017年以来受理案件数据看,社会组织提起的环境民事公益诉讼案件仅有9件,分别是江苏6件和江西3件,上海、浙江、福建均为0件,而同期检察机关提起的环境公益诉讼案件达到147件。社会组织提起的环境公益诉讼案件数量少,一个重要原因是社会组织提起公益诉讼的动力、资源及能力均有不足。巡回区各级法院要在法律框架下探索激励社会组织提起公益诉讼机制,进一步改革公益诉讼费用负担规则,减少原告诉讼成本,协调相关部门推动建立环境公益诉讼基金或支持公益组织设立环境公益诉讼基金,提高社会组织提起和参与公益诉讼的能力。同时,要准确适用最高人民法院和最高人民检察院近期联合下发的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,继续推进检察机关提起环境公益诉讼工作,抓好重大典型案件特别是涉及大气、水、土壤等环境污染、生态破坏案件的审理,依法维护环境公共利益。

《中国审判》:当前环境资源审判面临哪些难题,应如何应对破解?

江必新:环境资源审判牵涉错综复杂的深层次利益博弈,涉及实体法和程序法、基本法和单行法、国内法和国际公约、公共利益和个体利益、法律判断和技术判断等多个领域,复合性和专业技术性明显。当前要着重解决以下三个方面的问题:

一是丰富事实查明方法,重点关注因果关系证明难问题。环境资源案件审理中普遍存在侵害行为隐蔽、损害结果严重、因果关系复杂、损害事实认定困难等问题。尤其是生态环境和资源保护领域的侵害事实认定专业技术性较高,往往需要具有专业知识的人参与。要不断探索和丰富事实查明方法,根据案件情况综合运用鉴定意见、专家意见、证据规则、逻辑推理、经验法则等,提高认定案件事实的准确性和客观性。环境问题因果关系链条复杂,要依法实施因果关系举证责任倒置,借鉴容忍限度理论探索完善环境资源损害责任认定规则。

二是建立环境损害鉴定制度,着力解决鉴定难问题。环境损害鉴定机构少、周期长、费用高等鉴定难问题已成为制约环境资源审判工作开展的重大瓶颈。最高人民法院将进一步积极推动建立环境损害鉴定制度。要注意做好环境损害鉴定和环境资源诉讼程序的衔接,正确认识和处理好技术判断和司法判断的关系,避免出现将专门性问题的审查判断权完全交给鉴定机构的现象。积极创新技术专家参与环境资源案件审理的方式,除了建立专家库、聘请技术专家作为人民陪审员、聘请环境资源领域的专家担任特邀调解员等方式外,还可以借鉴知识产权审判领域直接聘请技术专家担任法官助理或技术调查官的做法,与法官共同组成审判团队,弥补法官技术判断能力不足的问题。

三是创新环境资源责任承担方式,逐步消解执行难问题。环境资源案件尤其是生态环境和资源保护领域的执行,以恢复生态环境功能为核心目的,专业性高、难度大,要探索创新符合生态环境特点的裁判执行方式,确保生态环境修复责任落实到位。依法采取诉前禁令、先予执行、行为保全、证据保全等措施,在符合环境保护法规定的情形下,适时裁定停止排污、停止建设或者停止生产经营等侵害行为,及时采取措施防止污染扩大。遵循恢复性司法要求,积极探索包括行为罚、生态修复责任、替代恢复补偿等在内的刑事制裁、民事赔偿、生态补偿有机衔接的环境修复责任方式。坚持自然恢复为主的理念,根据受损生态环境的具体情况,处理好自然恢复和人工恢复的关系。对于具备自然恢复条件、生态环境不能或者不宜进行人工修复或者人工修复可能导致二次损害的,应优先采用自然恢复的保护方式。完善生态修复资金保障机制,探索设立环境公益诉讼专项基金或者资金账户等,接收生效判决判令被告承担的生态环境修复费用以及生态环境修复期间服务功能损失赔偿金等款项。积极创新执行措施,探索适用惩罚性赔偿、环境保护禁令、更新环保设施、限期履行、劳务代偿、第三方治理等生态环境修复责任承担方式。

《中国审判》:生态系统的完整性与传统行政区划的区域性某种程度上限制了区域生态环境的治理。那么,从环境资源审判机制改革看,如何解决区域生态环境治理中面临的司法问题?

江必新:生态系统的完整性、环境介质的流动性以及自然资源的公共属性,决定了环境治理必须打破传统行政区划的界限,按照流域等生态系统进行统一管理。要积极推进环境资源审判机制改革,解决区域生态环境治理中面临的司法问题,促进区域环境质量持续改善。主要从以下三方面进行探索:

一是探索建立环境资源审判工作协调联动机制。要在准确把握司法权边界的基础上,积极推动建立与检察机关、公安机关和环境行政主管部门之间相互衔接、相互监督的协调联动机制,尤其是在证据的采集与固定、案件的协调与和解、判决的监督与执行等方面做好衔接配合,统筹解决跨区域、跨流域水污染、大气污染等环境纠纷。要依托长三角区域协同发展机制,把环境资源审判工作融入长三角地区一体化发展和环境保护专题合作当中,依法协同审理好环太湖、长江沿线以及武夷山国家公园和钱江源国家公园等重点区域生态环境保护案件。要研究流域生态保护补偿机制法律问题,鼓励受益地区和保护生态地区、流域下游和上游加大横向生态保护补偿实施力度。

二是探索建立环境损害鉴定制度等配套机制。最高人民法院将进一步加强与生态环境部和司法部的沟通协调,推动构建科学、公平、中立的环境损害鉴定制度。要注意做好环境损害鉴定和环境资源诉讼程序的衔接,正确认识和处理好技术判断和司法判断的关系。建立环境资源的技术专家库,目的就是要让技术专家在参与研究重大法律适用疑难问题、制定司法解释的工作中,帮助我们作分析和判断。包括一些个案,技术鉴定的问题法官可能理解不了或者不能很好地理解,需要专家加以解释说明。要积极创新技术专家参与环境资源案件审理的方式,除了建立专家库、聘请环境资源领域的专家担任特邀调解员等方式外,还可以直接聘请技术专家担任法官助理或技术调查官,与法官共同组成审判团队。同时要保持专家立场的超然性和专家意见的客观性。

三是探索构建环境资源多元化纠纷解决机制。要坚持和发扬新时代“枫桥经验”,完善环境资源多元化纠纷解决机制,发挥行政调解、人民调解、行业调解等非诉纠纷解决机制的作用,使诉讼和非诉讼纠纷解决机制相互衔接、相互配合、优势互补,更好满足人民群众多元解纷需求。要协调好司法权和行政权的关系,探索构建环境行政调处与环境司法的衔接机制。充分发挥司法建议的作用,及时反馈审判执行过程中发现的环境行政主管部门等环境责任主体在环境保护工作中存在的问题。完善公众参与机制,拓宽公众参与环境司法的途径,推动形成多元共治的环境治理新格局。

《中国审判》:当前,环境资源审判的重点工作是什么?

江必新:污染防治攻坚战是全面建成小康社会的三大攻坚战之一。党的十九大明确提出要打好污染防治攻坚战,到2020年实现生态环境质量总体改善的目标。当前,环境资源审判工作要以服务污染防治攻坚战为要务,坚定信心、持续用力、集中攻坚,充分发挥环境权益救济、公共权力制约、矛盾纠纷终结和政策形成功能,努力创造环境资源审判新绩效。

一是有力制裁各类污染环境、破坏生态行为。要加大对各类污染环境犯罪的打击力度,针对审判实践中存在的环境污染刑事犯罪打击力度不够、缓刑适用比例较高、罚金刑运用不当等问题,研究推进污染环境犯罪量刑规范化,保护国家生态环境和自然资源安全。要依法支持行政机关依法查处建设项目未评先批、未批先建等违法行为,防止存在重大生态环境风险的项目开工建设,把环境污染和生态破坏消灭在源头或者控制在合理范围内。要依法追究污染环境、破坏生态和自然资源的民事责任,妥善救济自然人、法人和其他组织的人身权、财产权及各项环境权益,促进生态环境恢复改善和自然资源合理开发利用。

二是着力监督行政机关依法履职、加强环境监管。继续推进环境公益诉讼和省级政府提起的生态环境损害赔偿诉讼工作,依法维护国家利益和社会公共利益。探索激励社会组织提起公益诉讼机制,进一步改革公益诉讼费用负担规则,减少原告诉讼成本,推动建立环境公益诉讼基金,提高社会组织提起和参与公益诉讼的能力。准确适用“两高”近期联合下发的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,继续推进检察机关提起环境公益诉讼工作,督促行政机关依法及时履行行政监管职责。2018年是生态环境损害赔偿制度全国试行的开局之年,巡回区法院要认真学习《生态环境损害赔偿制度改革方案》,积极探索符合各地实际的生态环境损害赔偿诉讼规则。

三是妥善解决环境保护纠纷,树立生态环境保护司法导向。围绕重大典型案件,特别是涉及大气、水、土壤等环境污染、生态破坏案件的审理,完善法律适用规则,统一裁判尺度。积极探索涉碳排放交易、节约能源等与气候变化应对密切相关的环境资源案件以及绿色金融、生物多样性保护、排污权交易、用能权、用水权等新类型案件的审理规则,深入研究环境司法在减缓和适应气候变化中的功能和作用,推动构建国家气候变化应对治理体系,助力打好蓝天保卫战。对社会关注度高、法律适用难度大的公益诉讼、群体性纠纷、新类型案件,要加强理论创新,及时总结经验,对经过实践检验的、具有普遍适用意义的裁判规则,及时转化为司法政策和司法解释,树立明确的绿色司法导向。

四是加大司法公开宣传力度,动员全社会保护生态环境。坚持专业审判和公众参与相结合,提升环境司法透明度和公信力,增强贯彻绿色发展理念的自觉性和主动性。通过公开开庭、庭审直播、公开宣判、第三方监督执行等举措,引导社会公众依法有序参与环境公共利益保护。广泛开展巡回审判,强化裁判文书上网公开,完善环境公益诉讼案件受理、调解情况公告制度,保障社会公众的知情权,为人民群众参与环境司法创造便利条件。完善环境资源案例指导制度,加强对社会关注度高、示范意义大的环境资源保护典型案例宣传发布,增强人民群众的环保意识,营造人人、事事、时时崇尚生态文明的社会氛围。

《中国审判》:人民法院应该怎样加强环境资源审判队伍建设?

江必新:环境资源审判涉及面广、社会关注度高、专业性较强,对干警的审判水平和专业能力有着较高要求。加强环境资源审判队伍建设,是做好环境资源审判工作的基础性工作。要按照正规化、专业化、职业化的目标要求,积极采取有针对性的举措,着力提升队伍整体水平。

一是加强专业审判团队建设。要在法官员额制、法院内设机构改革等司法改革的背景下,加强环境资源专业审判团队建设,不断提升团队的专业化审判水平。要根据环境资源审判的特点,进一步加强环境司法培训力度,并在实践中锻炼培养人才,通过多种方式努力培养既精通法律又熟悉环境专业知识、既了解国内立法司法情况又具有国际视野、既善于审理案件又具有较强研究能力的环境资源审判团队。在研究确定业绩考核指标时,要关注到环境公益诉讼等环境资源案件办理周期长、难度大的特点,不能单纯以办案数量作为业绩考核标准。

二是加强法官能力建设。要增强把握大局能力,不仅要把握上情,吃透党中央、国务院在环境资源方面的政策精神,还要了解下情,摸清当地环境资源开发利用情况以及存在的问题。要注重更新理念,进一步树立绿色发展的现代环境司法理念,坚持保护优先、注重修复,维护权益、代际公平,坚守底线、依法裁判,绿色惠民、公众参与等原则。要不断钻研业务,不仅要熟悉我国环境资源法律法规,还要加强比较法研究,对照把握国外环境资源法律制度。要善于解决问题,不断提升认定事实、适用法律、协调各方和群众的工作能力,妥善化解矛盾纠纷,有效防范风险。

三是加强纪律作风建设。要根据环境资源案件涉及利益重大、主体多元、矛盾尖锐的特点,督促教育干警时刻保持高度警惕、警钟长鸣,严守工作底线。要持之以恒推进党风廉政建设和反腐败斗争,继续落实中央八项规定精神,持续整治“四风”,严肃查处干警司法腐败问题,确保公正高效廉洁司法。


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