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2022-08-16
星期二

《中国审判》2018.07 197 出版日期:2018-04-20

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《行诉解释》关于执行规定的 亮点评析

文 | 最高人民法院行政审判庭审判长 王晓滨

《中华人民共和国行政诉讼法》规定的执行,是指行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政调解书作出并发生法律效力后,将上述法律文书或者行政机关作出的生效行政行为所涉及的当事人的权利义务付诸实现的活动。在全面依法治国的背景下,国家提倡行政机关严格执法、全民守法,使经过司法审查后确定的当事人权利义务尽早得以实现。但如果当事人拒不履行相关义务,人民法院或者相关行政主体可依法通过强制执行方式使上述权利义务得以实现,使法律关系趋于稳定。

《行政诉讼法》规定的执行有别于民事、刑事案件的执行,它不仅包括行政诉讼案件的执行,还包括行政非诉案件的执行。其中,行政诉讼案件的执行又可分为以下三种:一是行政机关依法直接强制执行;二是行政机关或第三人向一审法院申请强制执行;三是公民、法人或其他组织向一审法院申请强制执行。行政非诉案件的执行,指公民、法人或者其他组织对行政行为不提起诉讼又不履行的,由行政机关申请法院强制执行。从实施主体看,实践中的行政非诉案件存在由行政机关作为执行主体组织实施和由人民法院负责执行两种基本模式。上述执行的标的既包括财产,也包括人身;执行的依据既包括人民法院作出的生效行政判决、裁定和调解书,也包括行政机关作出的生效行政决定。

目前,如何科学设置行政强制执行制度,如何理顺行政强制执行体制,是一项在中央层面正在研究论证的改革项目,最高人民法院新颁布实施的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行诉解释》),较之于以往的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《执行解释》),在一些方面作出了改进,“执行”一节由原来的十四条缩减为十条。即使未作修改的条文,在对执行理念与执行方式的理解上也有了较大变化。此次司法解释的修改亮点主要体现在:

一、关于行政诉讼案件的执行

首先,扩大了强制执行依据的范围。《行诉解释》第一百五十二条将“行政调解书”规定为申请强制执行依据,较之于《执行解释》第八十三条仅规定“行政赔偿调解书”有所扩大,这也与现行《行政诉讼法》第九十四条的规定保持了一致。

行政调解书系《行政诉讼法》修改时新增加的内容,具体是指新修改的《行政诉讼法》第六十条规定的当事人在自愿、合法原则基础上,针对行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件,在法院主持下达成协议并由法院正式制作的调解书。调解书不仅增加了行政补偿及行政自由裁量权内容,且能够直接作为强调执行依据,较之于以往双方在达成协议、原告申请撤诉、法院裁定准予而一方反悔后准予撤诉裁定本身无法执行,具有明显优势。

除行政调解书、行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书作为执行依据外,《行诉解释》未规定的法院在行政诉讼中形成的其他法律文书(如针对妨害诉讼行为作出的罚款、拘留决定书等)也可以作为强制执行依据。需要特别强调的是,对于行政机关败诉案件(如判决变更行政处罚的数额,判决被告重新作出行政行为或者责令其采取某种补救措施,判决被告承担赔偿责任等),法院裁判文书本身有可执行性时,执行依据就是裁判文书本身。而对于绝大多数行政机关胜诉的案件(实体胜诉之唯一判决方式是驳回原告诉讼请求),判决主文本身在司法执行领域是没有可执行内容的,但判决理由所肯定的合法的行政决定常常包含需执行内容,也即在行政执行领域,具有确定力、羁束力和执行力的生效行政行为所加诸于公民、法人或其他组织应当承担的法定义务,有时需要强制执行。此时,执行依据应当是这些生效行政决定本身,而不是法院裁判。实践中,行政非诉程序的执行依据是生效行政决定本身往往已形成共识,而行政诉讼程序中行政机关胜诉后涉及的强制执行依据也是行政决定,这一点需加释明。

其次,突出强调了公民、法人和其他组织的执行请求权。《行诉解释》第一百五十二条第二款增加了行政机关拒不履行行政给付义务的执行申请程序之规定,即“人民法院判决行政机关履行行政赔偿、行政补偿或者其他行政给付义务,行政机关拒不履行的,对方当事人可以依法向法院申请强制执行”。该规定在一般性权利声索外,单列出“判决行政赔偿、行政补偿或者其他行政给付义务”的情形,具有重要的现实指导意义,其主要目的是明确针对特定判决情形下的申请权行使主体与给付内容,强化诉权保护,督促行政机关自动履行生效判决义务。

此处的“对方当事人”通常是相关诉讼的原告,有时也包括第三人。这些领域往往涉及老百姓最切身的基本权益,需要引起行政机关高度重视,坚决避免无正当理由不主动履行行政给付义务现象,更不可当“老赖”。可以说,履行此种义务的情况也是衡量行政机关依法行政水平的重要标尺。我们认为,在当前全面推进依法治国的大背景下,这种情形会越来越少,但人民法院也不可掉以轻心,要时刻秉持权利保护理念,切实使行政相对人的合法诉权与实体权益保障到位。

此外,对于公民、法人和其他组织拒绝履行裁判、调解书的,现行《行政诉讼法》在修改时还增加了第三人可向法院申请强制执行的规定,这也是对执行请求权的深度保护。

其三,取消了被告申请先予执行的规定。《执行解释》第九十四条原规定为:“在诉讼过程中,被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为,人民法院不予执行,但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的,人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的,应当提供相应的财产担保。”该规定在实践中很容易造成申请权的不规范行使,甚至少数地方政府借此规定强压法院先予执行,出现因仓促拆除不动产导致不当侵权、执行过错与责任难以厘清等情形,故《行诉解释》取消了上述规定,只在第一百五十九条保留了财产保全规定。

而对于先予执行裁定,《行政诉讼法》仅在第五十七条第一款规定了原告基于行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金的案件,可以在诉讼中向法院申请先予执行,不再规定被告可提出先予执行申请。

这种变化突出体现了特别保障救济弱者,对于进一步规范诉讼活动,切实维护公民、法人和其他组织的切身合法权益是一大进步。

其四,在期限方面作出合理配置。《行诉解释》第一百五十三条将诉讼领域的申请执行规定为二年,与民事生效裁判申请执行期限保持一致,较之于《执行解释》第八十四条所限定的“申请人是公民的,申请执行的期限为1年;申请人是行政机关、法人或者其他组织的为180日”,无论从期限长度,还是主体的统一性上,都是行政诉讼诉权保护制度的一大进步和此次《行诉解释》修改的亮点。申请强制执行的期限,直接关乎作为行政诉讼胜诉一方当事人的权利实现的实效性与可得性,同时也是出于提高行政效率,节约和集中使用行政资源、审判资源的需要。

人民法院的执行程序在行政、民事和刑事三大诉讼中,除刑事案件外,一般依当事人的申请而启动。在行政诉讼过程中,当事人申请法院强制执行生效裁判等法律文书,应当在法定期限内提出申请,这不仅是维护行政秩序的需要,也是规范诉讼秩序的需要,同时还是约束当事人正当行使诉讼权利的需要。限定申请执行的期限,有利于提升行政管理效率,增强当事人的诉权意识,保持诉讼秩序的稳定性、严肃性。当然,申请执行期限的确定应当合理、可行,《行诉解释》申请期限的放宽正是适应了新形势的发展需要。

同时,《行诉解释》第一百五十三条第三款规定了“逾期申请的,除有正当理由外,人民法院不予受理”,这是充分考虑到执行活动本身既有强制因素,也有非强制因素。逾期申请只导致当事人无法通过向法院申请执行方式寻求救济,并不当然导致实体权利义务灭失。如另一方当事人自愿执行,仍应予以认可并支持,此种表述更能体现以人为本,是科学合理的。

二、关于行政非诉案件的执行

首先,丰富了非诉案件的复议程序规定。

《行诉解释》在第一百五十五条、第一百六十一条分别规定了行政机关针对人民法院作出的不予受理裁定、不准予执行裁定可向上一级人民法院提出复议申请的程序。上述复议程序在《执行解释》中没有规定,其出发点是在行政非诉程序中,对于作为申请人的行政机关行使请求权给予必要的保障,以体现对据以申请执行的行政决定所涉及的公共利益的重视与考量。同时,之所以只规定行政机关复议请求权而不允许被执行人提出复议申请,主要原因在于法律已赋予被执行人此前在法定期限内申请复议和诉讼的权利但其怠于行使,故架构行政非诉程序这种“准官告民”程序,赋予行政机关类似于准上诉程序的复议程序有其必要性。《行诉解释》第一百五十五条第三款规定了“人民法院对符合条件的申请,应当在五日内立案受理,并通知申请人;对不符合条件的申请,应当裁定不予受理。行政机关对不予受理裁定有异议,在十五日内向上一级人民法院申请复议的,上一级人民法院应当在收到复议申请之日起十五日内作出裁定。”第一百六十一条第二款规定了“行政机关对不准予执行的裁定有异议,在十五日内向上一级人民法院申请复议的,上一级人民法院应当在收到复议申请之日起三十日内作出裁定。”

需要引起注意的是,上述规定与《中华人民共和国行政强制法》第五十六条第二款、第五十八条第三款的内容虽基本保持一致,但有两点区别需要说明。第一,在上级法院作出复议决定形式上,《行政强制法》上述规定内容为“作出是否受理的裁定”和“作出是否执行的裁定”,而《行诉解释》上述规定均表述为“作出裁定”,其用意就是考虑到司法实践中由于相关事实、证据的复杂性,由上一级法院径直作出“是否受理裁定”或“是否执行裁定”有时并不适宜,反而有可能增大案件执行压力且不利于给下级法院、行政机关进一步做申请人协调工作留有余地。因此,对于一些事实问题有待查清、程序问题有待完善等情形,上一级法院可以裁定“撤销原裁定,由下级法院重新作出裁定”,如此可操作性更强。第二,对于行政机关的非诉申请或复议申请,法院经实体审查认为不符合执行条件时,《行政强制法》的相关规定是作出“不予执行裁定”,而《行诉解释》的相关规定为作出“不准予执行裁定”。一字之差,却更鲜明地指出了行政非诉程序的执行依据自始至终应当是生效行政决定,而非法院裁定。

其次,规范了强制执行主体。谁来执行、依何种程序执行是确保行政非诉案件执行行为合法性的基本要素。《行诉解释》第一百六十一条在规定行政非诉案件审查标准时,在《执行解释》第九十五条原有的“三明显”(明显缺乏事实根据的、明显缺乏法律依据的、其他明显违法并损害被执行人合法权益的)基础上,增加了第一款第(一)项“实施主体不具有行政主体资格”作为裁定不准予执行的理由。这不仅丰富了审查内容和审查标准,也有助于切实规范执行主体,防止各类主体乱执行。

按照《行政诉讼法》第七十五条规定精神,如果实施主体不具有行政主体资格,则相关行为构成“重大且明显违法”,属于无效情形。把握无效行政行为的核心要义,一是该行为自始无效,无需法院作出判断后才没有效力。二是该行为属于重大且明显违法,这种情形在实践中表现形式多样,适用条件更严格,如没有法律、法规、规章授权的行政机关内设机构、派出机构以自己名义作出行政行为,或者根本不具有行政管理职能的社会团体、组织或者法人,没有法律、法规依据或者超出法律、法规授权而擅自以自己名义对外实施行政管理的行为。人民法院在审查时要注意甄别区分,避免将有行政主体资格的主体误认为无行政主体资格主体。

需要强调的是,虽然《行诉解释》第一百六十条第三款“需要采取强制执行措施的,由本院负责强制执行非诉执行行为的机构执行”的规定保留了《执行解释》第九十三条的相同表述,但随着人民法院不断推进“裁执分离”的改革探索,其意味着并非所有非诉案件执行皆须由法院执行机构负责执行,只是需要“由法院强制执行”时才直接动用法院强制力量执行,很多情形下经法院裁定完全可以由行政机关组织实施,执行依据仍是生效行政决定,执行活动的性质仍为行政强制执行。

“裁执分离”是近年来最高人民法院积极推进的一项执行模式改革举措,目前的规范性文件依据来自行政非诉领域的司法解释。最高人民法院于2012326日颁布的《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》,在房屋征收补偿领域确立了“裁执分离”模式,其中第九条规定:“人民法院裁定准予执行的,一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施,也可以由人民法院执行。”全国人大常委会法律委员会在通过《行政强制法》的审议报告中明确指出,给法院改革探索由法院作裁定、由行政机关组织实施的“裁执分离”的强制执行模式留有空间;中央综合治理委员会等有关机关也明确建议最高人民法院不断拓展“裁执分离”适用范围。

近年来,浙江、吉林、山东、内蒙等地积极推进“裁执分离”改革,卓有成效,不仅是非诉领域,有的还将诉讼领域不动产执行亦采取“裁执分离”模式,既大大提升行政效率,也避免法院陷入“执行难”的怪圈与非议。当前,《土地管理法》修改草案也是循此模式加以规定。

此外,经法院裁定后明确了行政机关(特别是基层政府)的强制执行权,虽然作为执行依据的行政决定已经过前期司法审查,但被执行人在其他利害关系人针对执行活动这一事实行为本身仍有权提起诉讼,人民法院应当受理并审查,上述精神在《最高人民法院关于认真贯彻执行〈关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定〉的通知》中有明确要求。

再者,在期限方面作出了科学设置。一是《行诉解释》第一百五十六条将行政机关启动非诉案件申请时间限定为“自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出”,该规定比《执行解释》第八十八条原规定的180日缩短一半,与《行政强制法》第五十三条规定内容保持一致,很大程度上是基于促进行政机关尽早履行申请职责,不断提高行政效率,尽快纠正违法行为,及时实现公共利益等考量所作的改变。

二是《行诉解释》第一百五十八条第一款针对行政机关对平等主体之间民事争议作出裁决后,该机关在申请执行期限内未申请法院强制执行的,将相关权利人或者其继承人、权利承受人申请法院强制执行的时间规定为六个月,而《执行解释》第九十条第一款的原规定仅为90日,这一期限之延长无疑更有利于相关民事争议主体的权益保障。

三是《行诉解释》第一百六十条将法院对行政非诉案件的审查期限设定为一般情形七日、认为存在明显违法并损害被执行权益的情形为三十日,与《行政强制法》第五十七条、第五十八条的规定保持一致,而《执行解释》第九十三条只是统一规定为30日,这种改变有助于区别化对待,提高司法效率。

四是《行诉解释》在有关复议程序审查期限设置上,在第一百五十五条第三款规定了上一级法院对不予受理裁定的复议审查期限十五日,第一百六十一条第二款规定了对不准予执行裁定的复议审查期限为三十日,不再按原审查程序根据不同情形作七日、三十日的区分,就是考虑到复议审查不同于初次审查,要给予承担复议审查职责的法院相对合理的期限,才有利于确保上一级法院审查的全面性、公正性,及时指明、纠正下级法院存在的问题,避免流于形式。上述规定与《行政强制法》第五十六条第二款、第五十八条第三款的规定亦保持一致。此外,对复议审查三十日期满后是否可因合理原因延长的问题,虽然法律、司法解释未规定,我们认为,与《行政诉讼法》二审期间法院因合理原因可延长审限之原理相类似,行政非诉程序复议审查期限也有设定延长程序之必要性,可比照诉讼期限实际做法执行。

总之,《行诉解释》在上述方面的亮点,有助于明确法律关系,合理配置行政和司法资源,提高执行效率和审判效率。目前,如何理顺行政强制执行体制,如何促进审判权与执行权相分离,在中央层面正作为重大司法改革项目深入论证和研究。相信在不久的将来,现实中存在的一些执行争议与难题就会被厘清,从理念到制度的设计会更加科学合理。


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