文 | 最高人民法院第一巡回法庭副庭长 郭修江

行政诉讼判决方式的类型化

我国近40年行政诉讼立法和司法实践，走出了一条以行政行为为核心，实行判决方式类型化，兼顾行政诉讼法规定的监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织合法权益，实质化解行政争议三重目的的自我发展道路。这条道路，早在1989年制定的《中华人民共和国行政诉讼法》中就已经确立，并通过司法解释不断丰富。2015年新修改的《行政诉讼法》继承并发展了这一道路，使判决方式类型更加完善，各类判决方式的法定适用条件更加清晰，不同判决方式之间的内在逻辑关系更加明确。

根据《行政诉讼法》规定，我国行政诉讼判决方式类型主要有驳回原告诉讼请求判决、撤销或撤销重作判决、限期履行法定职责判决、给付判决、确认违法判决、确认无效判决、变更判决七大类型。

行政协议案件是对行政协议行为的合法性审查，适用《行政诉讼法》规定的以上七类判决方式，不存在独立的行政协议案件判决方式。一并审理民事争议案件民事争议部分的判决，按照民事法律规范进行判决，不适用行政诉讼判决方式。一并审理规章以下规范性文件，人民法院享有法律适用的选择权，无权直接对规范性文件的合法性作出裁判，只能建议制定机关自行撤销，不能构成一个独立的判决方式。

《行政诉讼法》根据被诉行政行为合法、违法，以及作为行为违法和不作为违法的区别，结合违法行政行为的违法程度和对当事人权利义务的影响程度，有内在逻辑地将行政诉讼的判决方式划分为以上七大类。

人民法院在适用各类判决方式时，应当在全面审查被诉行政行为合法性的基础上，切实保护公民法人和其他组织的合法权益，依照各类判决方式的法定条件，不受原告诉讼请求和理由限制，依法作出最有利于争议实质解决的判决。

一、驳回原告诉讼请求判决

根据《行政诉讼法》第六十九条规定，驳回原告诉讼请求判决适用于以下两种情形：1.被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。实质条件还要与第七十条相联系，只有不属于第七十条规定的主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权和明显不当等违法情形，应当判决撤销的，才可以判决驳回原告诉讼请求。2.原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的。具体包括被告已经履行法定职责、给付义务，或者申请被告履责、给付不符合法定条件的。所谓“理由不成立”，实质上仍然是被诉不履责或未给付行为合法。因此，判决驳回原告诉讼请求判决，实质是替代过去的维持判决。驳回原告诉讼请求，必须符合被诉行政行为完全合法的条件，并非仅仅针对原告诉讼请求进行审理后，认为原告诉讼请求不能成立而作出的判决。

二、撤销或撤销重作判决

根据《行政诉讼法》第七十条规定，有下列六种情形之一的，人民法院判决撤销被诉行政行为：主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权，滥用职权，明显不当。撤销判决的适用条件，实际上是判断行政行为违法的法定条件。但是，并非行政行为违法只能判决撤销。如果行政行为违法，同时还符合确认违法、确认无效或者给付、限期履行、变更等判决形式之一适用条件的，应当适用其他判决方式作出判决，不得判决撤销。撤销判决是在行政行为违法的情况下，人民法院最后的选项。撤销判决和撤销重作判决应当有严格的区别。撤销判决只能在被诉行政行为违法，撤销后行政相对人的权利义务恢复到被诉行政行为作出之前状态才能够适用的判决方式；撤销重作判决则是撤销被诉行政行为后，行政相对人的权利义务处于不确定状态，应当由行政机关重新查明事实、纠正法律适用错误或补正法定程序，对行政相对人的权利义务重新作出处置。然而，实践中人民法院对撤销判决与撤销重作判决的法定条件未作明确区分，本应判决撤销重作，往往仅仅是判决撤销。今后，对于一审判决撤销被诉行政行为的同时，遗漏重新作出行政行为判项的，二审应当补充判决被告限期重新作出行政行为。

三、限期履行法定职责判决

根据《行政诉讼法》第七十二条规定，判决限期履行法定职责的适用条件是，被告存在逾期不履行法定职责的行为。

所谓“逾期”是指，超过法律、法规规定的或者双方约定的行政机关向相对人单方承诺的履行相关法定职责的最后期限。根据《行政诉讼法》第四十七条规定，在法律、法规没有对行政机关履行法定职责的期限作出明确规定的情况下，行政机关应当在接到申请之日起两个月内履行法定职责，否则构成逾期不履行法定职责。

所谓“不履行法定职责”，主要表现是：1.拒绝履行；2.不予答复；3.拖延履行；4.不完全履行；5.不适当履行。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第九十一条规定的“违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复”，应当包括上述五种情形。

所谓“法定职责”，包括：1.法律、法规以及合法规章、规范性文件规定的职责义务；2.根据上级行政机关指令产生的义务；3.先前行为引起的随附义务（行政机关限制当事人人身自由后，有保障其人身权不受他人非法侵犯的义务）；4.行政协议约定的义务。

根据《行诉解释》第九十一条规定，限期履行法定职责判决存在两种形态：一种是判决限期履行特定义务。原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，判决被告限期履行原告申请的特定义务。另一种是判决限期履行法定职责。原告请求行政机关履行相关职责义务，行政机关不履行，人民法院经审理认为被告是否需要履行尚需行政机关进一步查明事实或作出裁量的，判决被告限期履行法定职责，对具体履行法定职责的结果，判决不作限定。为实质化解争议，人民法院应当更多地作出第一种形态限期履行特定义务的判决。

《行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项规定，被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的，人民法院判决确认违法。被告不依法履行、未按照约定履行行政协议义务的，人民法院应当按照不履行法定职责行政案件的审理规则进行审理，不能将其作为行政协议合同纠纷案件审理。不依法履行、未按照约定履行行政协议义务行为违法，造成原告实际损失的，应当按照行政机关不依法履行、未按约定履行行政协议违法行为在损失发生和形成中的作用大小，判决行政机关承担相应的行政赔偿责任，不能判决行政机关承担行政协议的违约责任。因为，行政诉讼只能是行政行为侵权之诉，将行政协议纳入行政诉讼，行政机关只能承担行政协议行为的侵权赔偿责任，不能承担违约责任。

四、给付判决

根据《行政诉讼法》第七十三条规定，给付判决的适用条件有以下3个：一是原告请求被告履行返还财物法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务。二是被告依法负有给付义务，存在不履行、拒绝履行、不完全履行给付义务的行为。三是不履行给付义务无正当理由。“正当理由”包括原告提交的申请材料不全，或者相关申请事项正在报相关部门审核之中，或者相关争议正在处理过程中，以及因法律、政策发生变化需要进一步明确规则等。

给付判决脱胎于履行判决。法院认为行政机关不履行相关行为义务的，适用履行判决；认为行政机关不履行金钱给付、财物交付义务的，适用给付判决。行政机关不履行行政赔偿、行政补偿义务案件，属于给付判决的适用范围。原告请求判决被告履行金钱给付义务的，人民法院应当明确判决给付的具体数额，不能简单判决限期履行给付义务。

五、确认违法判决

根据《行政诉讼法》第七十四条规定，存在以下两种法律效果完全不同的确认违法判决：

1.确认违法不撤销保留效力判决。

一是根据《行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为违法依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，不撤销确认违法保留效力。以下两种情形应当属于“不撤销会给国家利益、公共利益造成损害”的情形：第一，行政行为侵犯“原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利”，不属于第七十四条第一款第（二）项规定的“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响”情形的。因为，判决撤销重作又将造成程序空转，浪费司法和行政资源，损害国家利益。第二，撤销被诉行政行为将会损害善意第三人合法权益。理由是，《中华人民共和国物权法》第一百零六条规定的对“善意第三人”合法权益的保护，不单纯是对善意第三人个人权利的保护，更重要的目的在于维护社会交易的安全性，属于“公共利益”的范畴。

二是行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。《行诉解释》第九十六条规定，有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于《行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定的“程序轻微违法”：处理期限轻微违法；通知、送达等程序轻微违法；其他程序轻微违法的情形。修改后的《行政诉讼法》加大了对被诉行政行为合法性的监督力度，即便是被诉行政行为轻微程序违法没有侵犯原告合法权益，同样是要判决确认违法，不能依据《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，以程序瑕疵不侵犯当事人合法权益为由，裁定驳回原告诉讼请求。

2.确认违法否定被诉行政行为法律效力判决。

根据《行政诉讼法》第七十四条第二款规定，该类判决适用于以下3种情形：（1）行政行为违法，但不具有可撤销内容。如对违法的事实行为，只能确认违法。（2）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（二）项规定，申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的，人民法院判决驳回原告诉讼请求。上述规定与《行政诉讼法》相抵触。修改后的《行政诉讼法》实施后，该条规定不能继续适用。（3）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。“判决履行没有意义”是指因客观情况发生变化，继续履行没有必要或没有可能的情形。

人民法院应当严格区分两种不同法律效果的确认违法判决。根据《行政诉讼法》第七十四条第一款判决确认违法，被确认违法的行政行为确定的双方权利义务，仍应当继续履行，一方不履行，另一方可以申请人民法院强制执行，或者依法自行强制执行。根据第七十四条第二款判决确认违法的，判决对被诉行政行为的法律效力持否定态度，依据该行政行为给双方当事人确定的权利义务，不再继续履行；根据该行政行为衍生出来的其他行政行为，失去合法性的基础，亦应撤销或确认违法。

六、确认无效判决

根据《行政诉讼法》第七十五条规定，确认无效判决的适用条件为“重大且明显违法”。《行诉解释》第九十九条对“重大且明显违法”的情形进行了列举：1.行政行为实施主体不具有行政主体资格。内设机构或者受委托组织以自己名义作出的、明显违法的行政行为，或者行政机关作出的明显超越职权的行政行为。2.减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据。实体上没有任何法律、法规、规章，甚至规范性文件依据的行政行为。3.行政行为的内容客观上不可能实施。根据现代科学技术，行政行为规定的内容根本无法实施，或者行政行为的内容完全不符合常识，违背基本的逻辑，甚至实施行政行为将会导致犯罪等。4.其他重大且明显违法的情形。

无效判决与撤销判决的法律效果并无实质区别，人民法院应当慎用无效判决。审理签订行政协议行为案件，应当适用《行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法”标准判断该行为是否属于无效，不能按照《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效标准，判决确认协议条款无效。

根据《行诉解释》第九十四条第二款和第一百六十二条规定，不能得出起诉行政行为无效不受起诉期限限制的结论。第一百六十二条应当缩限理解为：公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效，超过起诉期限的，人民法院不予立案；如果只是因为起诉2015年5月1日之前作出行政行为无效即裁定不予立案，缺乏法律依据。第九十四条第二款最后一句话应当缩限解释为：原告拒绝变更诉讼请求，被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决驳回其诉讼请求。如果理解为只要原告不改变诉讼请求，人民法院即判决驳回原告诉讼请求，将造成该句话与《行政诉讼法》第六十九条规定的驳回原告诉讼请求判决适用条件相抵触。

起诉无效行政行为受起诉期限限制，不会对当事人的现实权利造成无法救济的法律后果。例如，原告甲因第三人乙冒用其名义与丙结婚，超过五年法定最长起诉期限后，甲申请与丁结婚，婚姻登记机关以甲与乙存在婚姻登记关系为由不予登记。此时，甲只需起诉不予登记行为，人民法院通过证据审查否定甲与乙之间婚姻登记行为的真实性、有效性及其证明效力，判决婚姻登记机关限期给甲与丁办理婚姻登记，即可解决甲的现实权利救济问题，无需甲起诉超过起诉期限的被冒用姓名的婚姻登记行为。从这个角度看，实际上我国《行政诉讼法》在对无效行政行为进行证据审查时，是不受起诉期限限制的。

七、变更判决

根据《行政诉讼法》第七十七条第一款规定，变更判决适用以下3种情形：1.行政处罚明显不当。修改后的《行政诉讼法》用“明显不当”替代“显失公正”，但实质内容并无改变。2.行政赔偿、行政补偿案件。对行政赔偿、行政补偿案件人民法院享有司法变更权，不受“明显不当”的限制。3.其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的。如涉及土地、房产等面积计算的数字错误等。

《行政诉讼法》第七十七条第二款规定，人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。应当注意的是，变更判决不得加重原告的义务或者减损原告的权益的规定，应当是在被诉行政行为不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提之下的。如果被诉行政行为违法侵犯国家利益、公共利益或他人合法权益的，人民法院应当通过司法建议，建议行政机关自行纠正，或者建议上级行政机关撤销下级行政机关违法的被诉行政行为；或者通过指导和释明，引导利害关系人同时也提起行政诉讼，从而达到维护国家利益、公共利益和他人合法权益的目的。