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2022-08-16
星期二

《中国审判》2018.07 197 出版日期:2018-04-20

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《行诉解释》受案范围排除的十种情形

文 | 最高人民法院第四巡回法庭副庭长 李广宇

行政诉讼的受案范围,是指人民法院受理行政案件、解决行政争议的范围。在三大诉讼法中,唯独《中华人民共和国行政诉讼法》专章规定受案范围问题,说明“确定恰当的受案范围”在行政诉讼中具有特殊重要的意义。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行诉解释》)在第一条中对于受案范围的规定采取了“概括肯定+列举排除”的方式进行规定。无论是正面概括式肯定,还是负面列举式排除,都是着眼于被诉行为是否属于可诉的“行政行为”。因此,正确理解和把握“行政行为”的含义和特征,也就掌握了行政诉讼受案范围的核心要义。

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行政行为是19世纪德国行政法理论的创造。奥托·迈耶第一次揭示了行政行为的本质特征,至今仍然具有决定性的影响。修改前的《行政诉讼法》采用了德国法上行政行为的概念,但却将具体行政行为规定为提起行政诉讼的起诉权标准,这就带来受案范围的狭窄。因为按照具体行政行为的定义,抽象行政行为、双方行政行为、事实行为都被排除在外。

《行政诉讼法》修改时,将所有的具体行政行为的概念都修改为行政行为。这一概念上的调整,使得行政行为的内涵大大丰富,原来由于具体行政行为的定义给受理案件带来的理论和制度障碍也得以清除。但这是否意味着具体行政行为的概念从此寿终正寝?非也。

正如最高人民法院在“金实、张玉生诉北京市海淀区人民政府履行法定职责案”裁定中所指出:除去涉及行政不作为、行政事实行为、双方行政行为的场合,在撤销之诉中,“行政行为”的概念仍然应当理解为原来意义上的“具体行政行为”。其确切的含义应当是指:行政机关针对具体事件、单方面作出的、具有外部效果的、行政法上的处理行为。那些决定作出之前的准备行为和阶段行为、那些不具有外部效果的纯内部行为、那些不是针对具体事件的普遍的调整行为,仍然属于不可诉的行为。《行诉解释》第一条第二款所排除的十种行为,基本上就是以“具体行政行为”作为衡量标准进行的列举。

一、刑事司法行为

《行诉解释》第一条第二款第(一)项排除的行为是:“公安、国家安全等机关依照《中华人民共和国刑事诉讼法》的明确授权实施的行为。”这就是所谓的刑事司法行为,该项规定适用的是“行政主体”理论。换言之,行政诉讼的审查对象是行政行为,但并非任何行政机关作出的任何行为都是行政行为。公安、国家安全等机关具有双重职能,除了行政管理职能,还具有一定的刑事司法职能,公安、国家安全等机关依照《刑事诉讼法》的明确授权实施的行为就不是行政行为。

最高人民法院在“张玲诉三门峡市人民政府不予受理行政复议申请决定案”裁定中就对公安机关的这种双重职能进行了辨析:公安机关具有行政管理和刑事司法双重职能。公安机关在行使行政管理职权过程中违法侵害他人合法权益的,产生的是行政赔偿责任;在依照《刑事诉讼法》的明确授权行使刑事司法职能过程中违法侵害他人合法权益的,产生的是刑事赔偿责任。由于公安机关管辖的看守所,是羁押依法被逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人的机关,看守所对犯罪嫌疑人实施羁押监管,其职权的立法依据来源于《刑事诉讼法》。因此,看守所对在押的犯罪嫌疑人的监管属于刑事司法行为而不是行政行为,由此引起的国家赔偿,不属于《中华人民共和国行政复议法》所规定的行政复议范围。

二、调解与仲裁行为

第(二)项排除的行为是:“调解行为以及法律规定的仲裁行为。”调解行为之所以被排除,在于这种行为没有强制力,调解行为是否产生法律效力,不取决于行政机关的意志,而取决于当事人各方的意愿。当然,如果行政机关强制调解,该行为就变成了违背当事人意志的行政命令。仲裁行为之所以被排除,在于救济途径的问题。根据法律规定,有些仲裁行为应当提起民事诉讼,有些仲裁行为还可能是一级终局仲裁。能不能提起行政诉讼,要看法律对于救济渠道有没有特别规定。

三、行政指导行为

第(三)项排除的行为是:“行政指导行为。”行政指导,顾名思义,就是一种示范、倡导、咨询、建议、训导等性质的行为,行政相对人听与不听,具有选择自由,因此行政指导通常不具有羁束力和强制力。最高人民法院在“张月仙诉太原市人民政府不履行法定职责案”裁定中指出:指导、支持、帮助等行为,在性质上属于行政指导。通常情况下,行政指导因其不具有羁束力和强制力,不能成为撤销之诉的对象。基于同样的道理,也不能通过提起一个履行法定职责之诉,要求判令行政机关履行行政指导职责。因为履行法定职责之诉要求作出的行为必须是一个法律行为,但行政指导显然并不属于这样一种旨在设定某种法律后果的个别调整。

四、重复处理行为

第(四)项排除的行为是:“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。”当事人对行政行为提起申诉,学理上称作行政程序重开,也就是请求行政机关重开行政程序,对此前作出的行政行为进行撤销、废除。为什么行政机关驳回申诉的行为不可诉?因为行政机关的驳回只是一个重复处理,并没有作出对当事人权利义务产生新的影响的行为。此外,如果此类行为可诉,就会使提起复议和诉讼的期限事实上被取消,不利于行政法律关系的稳定,也会使人们失去对行政行为的信任。最高人民法院在“王建设诉兰考县人民政府不履行法定职责案”裁定中,对行政程序重开问题进行了论述:通说认为,行政行为的约束力只存在于行政行为的存续期间。行政机关虽然受行政行为的约束,但在特定条件下可以在法律救济程序之外自行撤销或者废止行政行为。当事人虽然因法律救济期限届满等原因,不能再通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为,但却可以请求行政机关重开行政程序,对行政行为自行撤销或者废止。不过,行政程序的重开受到严格的条件限制,这些条件包括:作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化,行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据。如果当事人仅仅是沿袭之前的主张,行政机关作出的拒绝答复或者不予答复在性质上就系驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为,不属于行政诉讼的受案范围。

五、不对外发生法律效力的行为

第(五)项排除的行为是:“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为。”这里强调的是可诉的行政行为必须具有法效性,即行为直接对外发生法律效果。如果行为的效力仅停留在行政内部领域,并未对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响,则其并不具有可诉性。最高人民法院在“颍上县恒运矸石厂等诉颍上县人民政府行政决定及行政强制案”中对“法效性”作了详细论述:通常意义上的行政行为,仍需具有单方性、个别性和法效性等特征。单方性强调的是,法律效果系基于行政机关单方意思表示;个别性强调的是,行为的对象必须是特定之人和具体事件;法效性强调的则是行为直接对外发生法律效果。所谓“直接”,是指法律效果必须直接对相对人发生,亦即行政行为一旦作成,即导致法律关系的发生、变更、消灭。所谓“对外”,是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果,行政机关之间或行政机关内部的意见交换等行政内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。

六、过程性行为

第(六)项排除的行为是:“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。”过程性行为不可诉,原因在于它不是一个最终决定,因而不会产生法律效果,不会对当事人的权利义务产生影响。就行政诉讼来说,通常都是针对一个行政处理提起诉讼,这就存在一个起诉时机问题。按照成熟原则,行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段才算成熟,才能允许进行司法审查。对此问题,最高人民法院在“陈银花诉黄冈市人民政府公告行为案”裁定中进行了论述:类似本案被诉《公告》这样的通知,只是行政机关的一种程序行为,其目的只是在于开始一个行政程序。对于这种程序行为,并不能单独诉请撤销,而只能以程序违法为由诉请撤销此后作出的实体决定。这是为了防止单独诉请撤销程序行为而拖延行政程序的进行,同时也符合法律保护利益的观点,即程序违法只有在影响实体决定的情况下才予以救济。此外,也是为了防止出现针对程序行为和针对实体决定同时进行诉讼的危险。

七、协助执行行为

第(七)项排除的行为是:“行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为,但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。”协助执行行为为什么不可诉?最高人民法院在“皖东三宝有限公司诉明光市人民政府房产行政登记案”裁定中进行了详细阐述:第一,《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十一条规定:“在执行中,需要办理有关财产权证照转移手续的,人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书,有关单位必须办理。”据此,行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为,属于履行法律规定的协助义务,不是行政机关的自主行政行为。第二,根据《行诉解释》第六十九条第一款第(九)项的规定,“诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的”“已经立案的,应当裁定驳回起诉”。行政机关作出的协助执行行为在性质上属于人民法院司法行为的延伸和实现。当事人要求对行政机关协助执行人民法院生效裁判的行为进行合法性审查,事实上就是要求人民法院对已被生效裁判羁束的争议进行审查,因而不能得到准许。如果当事人认为行政机关的协助执行行为侵犯其合法权益,应当针对人民法院生效裁判通过审判监督程序寻求救济。此外,《行诉解释》第一条第二款第(七)项规定了一种例外情形,即“行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外”。这种情况下,行政机关的执行行为属于行政诉讼的受案范围,是因为行政机关的此种行为已经失去了人民法院裁判文书的依托,超出了人民法院协助执行通知书的范围和本意,在性质上不再属于实施司法协助的执行行为,应当受到司法审查并独立承担法律责任。

八、层级监督行为

第(八)项排除的行为是:“上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为。”层级监督行为之所以不可诉,原因在于这种内部业务指令属于内部行政领域,并不产生外部法律效果、不直接设定新的权利义务,故而不属于可诉的行政行为。最高人民法院在“李清林诉安阳市人民政府不履行监督职责案”裁定中指出:上级行政机关对下级行政机关监督职责的履行与否,一般并不直接设定当事人新的权利义务。从司法权与行政权的关系出发,人民法院也不宜过多地介入行政机关的内部关系当中。此外,从诉的利益考虑,当事人如果认为下级行政机关的行政行为侵犯其合法权益,可以通过直接针对下级行政机关提起行政诉讼的方式寻求救济,在有更为便捷直接的救济方式的情况下,较为“迂回”和“间接”的方式就不能被容许。

九、信访行为

第(九)项排除的行为是:“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。”信访行为不可诉,主要在于此类行为另有法律救济途径。对此,最高人民法院在“杨中国诉枣阳市人民政府不予受理行政复议决定及行政赔偿案”裁定中予以阐述:信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项,信访途径是排斥的;基于同样理由,对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定职责的行为,或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定,行政复议和诉讼途径亦是排斥的。《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径,信访人穷尽救济途径或者自愿放弃救济,信访事项即告终结。

十、不产生实际影响的行为

第(十)项排除的行为是:“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”不产生实际影响,既包括行政行为具有法律效力,只是对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响;也包括行政行为本身就没有法律效力,对权利义务产生实际影响更是无从谈起。最高人民法院在“陈银花诉黄冈市人民政府公告行为案”裁定中就曾指出:撤销之诉是行政诉讼最为经典的诉讼种类,它以通过撤销为原告设定负担的行政行为的方式来形成权利。这就要求,请求撤销的行为必须是一个为原告设定负担、具有法律约束力、旨在设定一种法律后果的个别调整。《行诉解释》第一条第二款第(十)项“不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的情形,即“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”,就包括这层含义。本案所诉《公告》,只是一个公开而个别的通知,目的是通知行政行为的相对人参加行政程序,并不具有任何旨在创设、变更、解除或具有约束力地确认某种权利义务的内容。因此,此类行为不能成为撤销之诉的对象。


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