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2022-08-16
星期二

《中国审判》2018.07 197 出版日期:2018-04-20

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行政诉讼参加人制度的完善

文 | 最高人民法院行政审判庭副庭长 王振宇

2015年修改后的《行政诉讼法》和《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行诉解释》)对行政诉讼参加人制度的完善,可以概括为三大变化,即更加开放、更加精准、更加有效。

一、更加开放

按照正当程序的要求,司法裁判无论涉及谁的利益(尤其对其不利的话),均应给其申辩的机会。而申辩的前提是参与,不允许参与则申辩无从谈起。因此,在行政诉讼中,让受到行政行为和审判结果影响的人都能参与到诉讼中来,乃是正当程序的应有之义。只有如此,争议的实质解决、权利的救济和依法行政的促进才是可能的。新《行政诉讼法》和《行诉解释》对行政诉讼参加人制度的完善,首先就体现为,按照实质解决争议的要求,更加广泛的相关主体被赋予了参与行政诉讼的能力,使得行政诉讼参加人制度更具开放性。

1.原告:司法救济的大门向更多的主体开放。《行政诉讼法》赋予原告参与能力的主体有三类,分别为公民、法人、其他组织。在此基础上,新的《行政诉讼法》和《行诉解释》进一步明确三类主体的外延,使其更具开放性。一是在公民参与能力方面,明确赋予个体工商户和个人合伙与自然人相同的原告地位。二是在法人参与能力方面,透过法人结构的复杂性,紧紧抓住争议实质,在旧司法解释确认有代表权的企业内设机构、利益受到影响的投资人参与能力的基础上,进一步明确了非营利法人的出资人和设立人的参与能力。三是在其他组织方面,明确了业主委员会以起诉涉及全体业主共同利益行政行为的参与能力。

2.被告:更多的新型行政主体被赋予诉讼参与能力。《行政诉讼法》赋予被告参与能力的诉讼主体限于行政机关,而行政机关又分为组织法意义上的行政机关和行为法意义上的行政机关。

组织法意义上的行政机关是宪法或者组织法设立的行使行政权的国家机关。这方面的显著发展主要体现在各种形态行政机构参与能力的甄别上。继旧法及其司法解释宣布临时机构、内设机构、派出机构一般没有参与能力之后,《行诉解释》就开发区管理机构这一新型行政主体的诉讼地位提供了判断规则,即国务院和省级政府设立的开发区管理机构及其职能部门以被告身份参与行政诉讼的能力原则上应予认可,但其他开发区管理机构所属部门没有参与能力,至于这些机构本身的参与能力视其行政主体资格是否具备而定。

行为法意义上的行政机关指的是法律、法规或者规章授予行政权的社会组织(通常为民事主体)。在这方面,新《行政诉讼法》和《行诉解释》顺应社会组织参与社会管理的发展潮流,明确了村委会和居委会等自治组织,高等学校等事业单位,以及律师协会、注册会计师协会等行业协会以被告身份参与行政诉讼的能力,前提是它们必须获得法律、法规或者规章的授权。

二、更加精准

参与能力仅仅是行政诉讼的入门条件,是否能够获得某个特定案件的当事人身份,还要看是否具备具体的诉讼资格,即是否具有原告资格或者被告适格。新《行政诉讼法》和《行诉解释》围绕实质解决行政争议的目标,对两者进行了更加精准的界定。

1.原告资格标准的新发展。行政行为影响的范围更为广泛,如果只要受到其影响(而不问影响的程度和性质)就认可其诉权,则行政秩序和效率势必受到过分的干扰,公共利益难以实现,行政诉讼也将变成国家行政的“难以承受之重”。因此,将原告资格作为一道诉讼门槛,以兼顾权利救济和公共利益,就成为各国的普遍经验。旧法对原告资格未作出具体规定,导致适用中的标准不一。由于早期不利司法环境和审判体制的影响,渐渐形成过度限制原告范围的倾向,甚至有的地方把原告局限于行政行为中指名道姓的“行政管理相对人”。

为了明确原告资格标准,畅通诉讼渠道,《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《执行解释》)第十二条规定,原告限于与被诉具体行政行为具有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织。新《行政诉讼法》吸取了上述经验,要求原告必须与行政行为有利害关系。虽然在表述上与《执行解释》略有区别(少了“法律上”三字),但精神实质是连贯一致的。起诉人的情形非常复杂,因此原告资格的疑难问题很多,认识不尽一致。为了进一步统一判断标准,新的《行诉解释》对原司法解释规定进行了增补,明确了具有原告资格的以下5种具体情形:一是被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权;二是在行政复议等行政程序中被追加为第三人;三是要求主管行政机关依法追究加害人法律责任;四是与撤销或者变更具体行政行为有法律上的利害关系;五是为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理。除此之外,《行诉解释》还明确了债权人不具有原告资格的一般原则。

通过分析《行诉解释》上述规定,我们大致可以确定原告资格至少需要具备以下3个要件:一是起诉人必须主张自己的利益。行政诉讼自产生时起就是受害者之诉,到目前为止,唯一的例外就是公益诉讼。二是主张的利益受到法律保护。“受到法律保护”至少同时具有两种含义,即主张合法权益、损害可以预见。三是主张的权益受到行政规范保护。这一点在《行诉解释》第十三条首次提出。

2.适格被告标准的新发展。《行政诉讼法》按照权责一致原则,明确规定以作出行政行为的行政机关为被告。《执行解释》据此明确,经上级行政机关批准的行政行为引起诉讼的,应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。新《行政诉讼法》和《行诉解释》在保留上述规定的同时,又有了3个新的发展:

一是复议机关恒为被告。为了督促复议机关切实履行复议职责,《行政诉讼法》规定,复议机关维持原行政行为引起诉讼的,复议机关为共同被告。考虑到复议只要在不改变原行政行为结果情况下,行政争议基本上聚焦于原行政行为的情况。为了实质解决行政争议,《行诉解释》对于“复议机关改变原行政行为”作了限缩解释。

二是适格被告的承继。新《行政诉讼法》第二十六条第六款规定:“行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。”如果行政机关被撤销,其行政职权亦同时被废止,没有继续行使行政职权的行政机关,由谁来作被告?《行诉解释》第二十三条规定:“行政机关被撤销或者职权变更,没有继续行使其职权的行政机关的,以其所属的人民政府为被告;实行垂直领导的,以垂直领导的上一级行政机关为被告。”

三是多阶段行政行为的适格被告。国有土地上房屋征收与补偿是多主体参与的多阶段行政行为的典型,房屋征收的主体是市县级人民政府,其可以确定由具体征收部门组织实施,征收部门又可委托实施单位承担具体工作。适格被告如何确定,实践中一直有不同认识。《行诉解释》以问题为导向,在其第二十五条中作出如下规定:“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为,被征收人不服提起诉讼的,以房屋征收部门为被告。”“征收实施单位受房屋征收部门委托,在委托范围内从事的行为,被征收人不服提起诉讼的,应当以房屋征收部门为被告。”

3.第三人范围的新发展。关于第三人的情形,除了与行政行为有利害关系的人不起诉,对于适格被告原告不追加之外,新《行政诉讼法》还承认了与案件处理结果有利害关系者的第三人诉讼地位。这既有利于行政争议的实质解决,又是正当程序的必然要求。

三、更加有效

行政争议的实质解决必然是有效解决。所谓“有效”,通俗地讲:一是到位,即该救济的要救济到位,该监督的要监督到位;二是规范,即所有的诉讼主体都要规范自己的诉讼行为,不得滥用诉讼权利,以保证诉讼活动平稳有序地推进,使有限的司法资源发挥最好的效用。为此,新《行政诉讼法》和《行诉解释》对行政诉讼参加人制度进行了如下完善:

1.更加充分地保障当事人的诉讼权利。除了原有的诉权保护规定外,《行诉解释》着重增加了对第三人诉权保护的内容。尤其是因不可归责于本人事由未能参加诉讼的第三人,其申请再审的权利得到了承认。

2.更加充分地保障诉讼活动的顺利开展。一是共同诉讼。参加诉讼的主体越多,诉讼秩序就越值得关注。新《行政诉讼法》参照我国《民事诉讼法》增加了共同诉讼的规定,对于当事人人数众多的诉讼,还特意规定了代表人制度。为了便于实践掌握,《行诉解释》对于“人数众多”作出了“十人以上”的明确解释。二是对第三人权利的合理限制。新《行政诉讼法》第二十九条第二款规定,人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的,第三人有权提起上诉。如此限制的目的在于确保诉讼资源用于解决真正的争议。三是代理。代理制度的一个比较突出的问题是,由于选择不当,某些不关心争议解决甚至动机不正当的代理人将诉讼引入歧途,不仅浪费了司法资源,也损害了当事人的利益。为了防止此类问题,使代理制度真正起到补强当事人诉讼行为能力的作用,新《行政诉讼法》对委托代理人的范围作出限定,规定“律师、基层法律服务工作者”“当事人的近亲属或者工作人员”“当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民”三类人员可以接受委托担任代理人。《行诉解释》又针对条文中“工作人员”“有关社会团体推荐公民”等几个难以掌握的概念作了进一步明确的解释。

3.更加强调法院的主导作用。按照新《行政诉讼法》和《行诉解释》,至少有如下几点可以体现:一是不得无视利害关系人。法院是否通知利害关系人参加诉讼,视其是否发现或者能否发现而定。法律和司法解释虽未明确写出,但按照正当程序原则,以及《行诉解释》第二十八条、第三十条第三款关于追加第三人以及第三人程序权利保障的规定可以推知这一点。二是依职权追加被告。以谁为被告,原则上选择权在原告,但新《行政诉讼法》规定,复议机关维持原行政行为的,其应为共同被告。《行诉解释》进一步明确了在原告不起诉复议机关的情况下,人民法院应当依职权追加其为共同被告。三是提供诉讼指导。在追加当事人、变更被告等问题上,人民法院应当进行必要的诉讼指导。这一点尽管没有明文规定,但属于法律的应有之义,因为这些制度舍此就难以有效运转。


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