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2022-08-16
星期二

《中国审判》2018.07 197 出版日期:2018-04-20

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《行诉解释》的基本精神

| 最高人民法院党组副书记、副院长,第三巡回法庭庭长 江必新

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行诉解释》)于20171113日由最高人民法院审判委员会第1726次会议讨论通过,并于今年28日正式实施。这部司法解释是在党的十九大胜利召开之际最高人民法院通过的又一部诉讼法全面司法解释,该解释的通过对于进一步发挥行政审判职能作用,有效保障人民合法权益、推进法治政府建设、推动行政审判工作健康发展均有重要而深远的意义。综观整部司法解释,其基本精神可以从以下八个方面进行概括:

一、保障行政相对人诉讼权利,强化人权法治保障

坚持人民主体地位,全心全意为人民服务,是人民法院工作的出发点和落脚点。人民群众赞成不赞成、满意不满意是衡量法院工作成效的根本标准。《行诉解释》按照强化人权法治保障的要求进一步完善和发展行政诉讼制度,强化对行政相对人诉讼权利的保障,为人民群众提供更便捷、更高效、更优质的司法救济,体现了人民法院行政审判工作对人民主体地位的坚持和践行。

一是进一步明确受案范围。在行政职能转变和行政方式多样化的背景下,为了满足人民群众不断增长的司法救济需求,新的《中华人民共和国行政诉讼法》进一步扩大了受案范围,但是由于排除事项界定不清,修法的红利并未得到充分释放。为此,《行诉解释》在原有排除事项基础上,增列了内部行为、过程行为和层级监督行为等实践中具有普遍性的情形,进一步明确了排除事项范围。

二是弥补原告在行政程序以及诉讼程序中的天然劣势。《行诉解释》规定,原告或者第三人在特定情形下可以要求相关行政执法人员出庭说明;原告或者第三人确有证据证明被告持有的证据对原告或者第三人有利的,可以申请人民法院责令行政机关提交;规定了“以非法手段取得的证据”的具体情形,细化了非法证据排除规则等,有助于实现原告在诉讼程序中与被告处于实质平等地位。

三是切实保障当事人依法获得行政赔偿、补偿或给付的权利。《行诉解释》规定,人民法院认为被诉行政行为违法或者无效,可能给原告造成损失,应当向原告主动释明其可以请求一并解决行政赔偿争议;人民法院认为被告不履行、拖延履行法定职责造成原告合法权益遭受损害的,应当判决被告承担行政赔偿责任;在行政赔偿、补偿案件中,因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的,应当由被告就该损害情况承担举证责任;人民法院判决行政机关履行行政赔偿、行政补偿或者其他行政给付义务,行政机关拒不履行的,对方当事人可以依法向法院申请强制执行;按照审判监督程序决定再审的案件,裁定中止原判决、裁定、调解书的执行,但支付抚恤金、最低生活保障费或者社会保险待遇的案件,可以不中止执行,等等。前述规定充分体现了“有权利就应有救济”“最大限度救济受损权益”之精神。

二、监督与促进并重,助力法治政府建设

通过充分行使行政审判职能,强化对行政权力的制约和监督,促进行政机关规范公正文明执法,推动法治政府如期建成,是人民法院在新形势下的重大使命。《行诉解释》充分体现了人民法院在这一方面的决心和担当。

一是进一步细化行政机关负责人出庭应诉制度。《行诉解释》结合司法实践,进一步细化了行政机关负责人的范围、“行政机关工作人员”的含义、应当出庭应诉的情形、行政机关负责人不出庭的说明义务、不出庭应诉的不利后果等问题,有助于促进行政机关负责人依法出庭应诉,及时发现在行政执法过程中的问题,切实发挥法治政府建设“关键少数”的引领和示范作用,不断提高依法行政水平。

二是进一步细化规范性文件附带审查制度。行政规范性文件是行政机关经常适用的执法依据,其合法性直接影响行政机关执法行为的合法性。《行诉解释》明确规定规范性文件制定机关的权利、规范性文件审查的具体方式、规范性文件不合法的具体情形及处理方式、规范性文件审查的审判监督程序等内容,使附带审查规范性文件案件的审查和处理更具针对性、操作性,切实保障合法有效的规范性文件可以作为行政行为的执法依据,同时避免不合法的规范性文件在执法实践中发挥消极作用,从根源上遏制不合法行政行为的产生。

三是进一步细化复议机关作共同被告制度。行政复议制度是行政机关系统内部监督的重要制度之一,对监督和促进行政机关依法行政具有重要作用。行政复议机关作共同被告制度,对切实发挥行政复议制度功能、强化行政复议机关监督职能具有重要意义。《行诉解释》具体规定了复议决定维持原行政行为的概念、复议机关作共同被告的法定性、复议机关作共同被告时的举证责任以及复议机关作共同被告时的裁判规则等问题,有效解决复议双被告案件中争议较大的相关问题,确保行政复议机关作共同被告制度落到实处。

三、全面落实立案登记制,规范诉权行使

保护当事人依法、充分行使诉讼权利,是有效发挥行政审判职能的基本前提,是行政诉讼制度健全与否的重要体现,是落实新《行政诉讼法》和立案登记制的根本要求。另外,法律保护的是合法行使诉权行为,对于滥用诉权等不正当行使诉权行为,应当予以规范。《行诉解释》体现了在保护合法诉权和规范诉权行使之间寻求新平衡,努力实现司法资源效益最大化之精神。

一是依法保护诉权。《行诉解释》进一步强调严格执行立案登记制,对符合起诉条件的案件应当立案,依法保障当事人行使诉讼权利;能够判断符合起诉条件的,应当当场予以立案;七日内不能作出判断的,也应当先予立案;对于起诉状内容或者材料欠缺的,或诉讼请求表述不正确的,人民法院应当履行指导和释明的法定职责,一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限;未指导和释明的,不得直接以不符合起诉条件为由裁定不予立案或驳回起诉。

二是规范诉权行使。首先,在立案程序部分,明确起诉人提交必要起诉材料的义务;对于当事人不听从人民法院释明和指导,拒绝履行法定补正义务,不符合起诉条件的,人民法院可以裁定驳回起诉。其次,在受案范围部分,结合司法实践明确规定了不产生外部法律效力的行为、过程性行为、协助执行行为、内部层级监督行为、信访办理行为等五种不可诉的行为。第三,在诉讼参加人部分,具体列举了“与行政行为有利害关系”的情形,保证确有利害关系的当事人合法诉权得到保护,同时也避免没有利害关系的当事人进入到诉讼程序之中。对实践中易引起争议的几类主体的原告资格单独作出规定,例如投诉举报者、债权人、非营利法人等,明确其是否具备原告主体资格的具体情形。此外,对于实践中容易以被告不适格而被排除出诉讼程序的几类被告主体明确作出规定,例如开发区管理机构及其职能部门、村委会和居委会、事业单位和行业协会,明确规定其在具备一定条件时可以成为被告。最后,在诉讼代理人部分,针对实践中部分代理不规范、不正当行使代理权限而导致滥诉等现象,对当事人工作人员所需提交的证明材料、对公民代理所需具备的条件等作出明确规定。

四、围绕有效解决行政争议,实现矛盾纠纷实质化解

行政诉讼首先是一种诉讼活动,诉讼的基本含义就是发生矛盾或者冲突的一方,请求中立的司法机关按照公正的程序解决争议,故行政诉讼在本质上也是一种解决行政争议的制度。另一方面,对“解决行政争议”的理解不能停留在就案办案层面,而是要注重争议背后矛盾纠纷的实质化解,切实防止程序空转、矛盾久拖不决。《行诉解释》围绕实现“解决行政争议”的立法目标,细化了行政诉讼中实现矛盾纠纷实质化解的相关制度。

一是规范行政诉讼调解制度。《行政诉讼法》第六十条明确规定行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。《行诉解释》规定人民法院审理《行政诉讼法》第六十条第一款规定的行政案件,认为法律关系明确、事实清楚,在征得当事人双方同意后,可以迳行调解。调解达成协议,人民法院应当制作调解书。调解书应当写明诉讼请求、案件的事实和调解结果。调解书经双方当事人签收后,即具有法律效力。当事人一方或者双方不愿调解、调解未达成协议的,人民法院应当及时判决。人民法院经审理认为被诉行政行为违法或者无效,可能给原告造成损失,经释明,原告请求一并解决行政赔偿争议的,人民法院可以就赔偿事项进行调解;调解不成的,应当一并判决。

二是细化一并解决民事争议制度。行政诉讼一并解决民事争议制度,对解决长期存在争议的民行交叉疑难案件,减少行政诉讼与民事诉讼之间的冲突和推诿,避免因程序空转、重复处理等增加当事人的负担,从而公正、高效、一体解决当事人之间的实质争议,最大限度保障当事人合法权益,提供了有效路径和科学方法。《行诉解释》规定了请求一并审理民事争议的时间、管辖法院、受案范围、立案及审判组织、法律适用、裁判规则等内容,确保行政诉讼一并解决民事争议制度在司法实践中得到正确理解和执行。

五、全面考量其他主体合法权益、公共利益,进一步扩大保护范围

《行政诉讼法》作为一部重要的公法,要在保护原告相关权利、监督促进行政机关依法行政的基础上,统筹保护其他主体合法权益和公共利益。《行诉解释》立足《行政诉讼法》的相关规定,细化和丰富相关制度设计,促进扩大权益保护范围。

一是强化对第三人合法权益的保护。在诉讼阶段,与行政案件处理结果有利害关系的第三人,可以申请参加诉讼,或者由人民法院通知其参加诉讼;人民法院判决其承担义务或者减损其权益的第三人,有权提出上诉或者申请再审。在申请再审阶段,法律规定的第三人因不能归责于本人的事由未参加诉讼,但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书损害其合法权益的,可以依照法律规定申请再审。在调解阶段,经人民法院准许,第三人可以参加调解;人民法院认为有必要的,可以通知第三人参加调解。

二是强化对利害关系人合法权益的保护。行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人,其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼,人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。利害关系人因情况紧急,不立即申请保全将会使其合法权益受到难以弥补的损害的,可以在提起诉讼前向相关人民法院申请采取保全措施。人民法院接受申请后,必须在四十八小时内作出裁定;裁定采取保全措施的,应当立即开始执行。

三是强化对公共利益的保护。《行诉解释》的多条规定均体现了对公共利益的考量和保护,如涉及重大公共利益案件,被诉行政机关负责人应当出庭;根据法律相关规定,对当事人无争议,但涉及国家利益、公共利益的事实,人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据;法庭辩论终结后原告申请撤诉,人民法院可以准许,但涉及到国家利益和社会公共利益的除外;为保护国家利益、社会公共利益,得公开调解协议内容;人民法院经再审,发现生效裁判损害国家利益、社会公共利益的,应当一并审理,等等。

六、注重调动当事人积极性,着力提升诉讼效率

公平和效率都是法治的价值内涵和必然追求,两者统一于正义这一更高层面的价值之中。另一方面,公平和效率亦经常发生冲突,往往处在此消彼长的矛盾运动状态中。《行诉解释》注重追求合二为一,尽力寻找公平和效率的最大公约数,在最大限度保障相对公平的基础上,有效兼顾效率价值的实现。

一是促进发挥当事人能动性。《行诉解释》在合理赋予人民法院裁量权的同时,通过进一步明确当事人在诉讼程序中的相关权利和义务,促进调动当事人的诉讼积极性。《行诉解释》规定,必须共同进行诉讼的当事人可以向人民法院申请参加诉讼;当事人一方人数众多的,由当事人推选代表人;当事人委托诉讼代理人,应当向人民法院提交由委托人签名或者盖章的授权委托书;当事人解除或者变更委托的,应当书面报告人民法院;当事人同意电子送达的,应当提供并确认传真号、电子信箱等电子送达地址;当事人送达地址发生变更的,应当及时书面告知受理案件的人民法院;行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前,有充分理由认为被执行人可能逃避执行的,可以申请人民法院采取财产保全措施。

二是细化相关诉讼环节。《行诉解释》通过细化、规范、明确相关诉讼环节,进一步增强诉讼的连贯性、协调性,借此促进提升诉讼效率。相关规定主要包括:立案后受诉人民法院的管辖权不受当事人住所地改变、追加被告等事实和法律状态变更的影响;对当事人在庭前证据交换过程中没有争议并记录在卷的证据,经审判人员在庭审中说明后,可以作为认定案件事实的依据;人民法院可以在当事人住所地以外向当事人直接送达诉讼文书;人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人,认为不需要开庭审理的,可以迳行裁定驳回起诉;被申请人及原审其他当事人在庭审辩论结束前提出的再审请求且符合申请期限的,人民法院应当一并审理。

三是明确相关行为期间。一个完整的行政诉讼程序涉及不同主体的多个诉讼行为,《行诉解释》结合行政审判实际进一步明确了相关诉讼行为的期间,防止诉讼拖延。如被告的管辖异议应当在收到起诉状副本之日起十五日内提出;对当事人提出的回避申请,人民法院应当在三日内以口头或者书面形式作出决定;人民法院接受当事人或利害关系人的保全申请后,对情况紧急的,必须在四十八小时内作出裁定;人民法院应当自再审申请案件立案之日起六个月内审查;人民检察院提出抗诉的案件,接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定;等等。

七、推进行政审判体制机制改革,促进诉讼制度科学化

建立健全行政审判体制机制,是提高行政审判质效的重要手段,也是行政审判事业健康发展的基本路径。《行诉解释》及时总结审判体制改革成果,并根据实践发展需要,进一步完善行政审判机制,为行政审判体制改革提供制度支持,使行政审判制度更为科学化、合理化。

一是进一步明确案件管辖。铁路运输法院等专门人民法院审理行政案件,应当执行《行政诉讼法》第十八条第二款的规定。即在延续专门法院不审理行政案件的基础上,为铁路运输法院等专门法院依法改革成跨行政区划法院提供法律依据,符合十八届四中全会决定解决“诉讼主客场”问题、推动跨行政区划法院管辖改革的重大决策;明确规定管辖异议处理程序制度,对当事人提出的管辖异议,人民法院应当进行审查,异议成立的,裁定将案件移送有管辖权的人民法院,异议不成立的则裁定驳回;有管辖权的,当事人增加或者变更诉讼请求的,一般不改变管辖;发回重审或者按第一审程序再审的案件中提出的管辖异议、一审程序未依法提出而在二审程序提出的管辖异议,人民法院不予审查。《行诉解释》在强调对当事人管辖异议权利予以尊重和保障的前提下,努力解决司法实践中个别当事人利用管辖权异议制度干扰行政诉讼的问题。

二是进一步细化行政案件简易程序。《行诉解释》明确规定适用简易程序条件、简易程序的送达、通知、传唤方式、简易程序的举证期限、答辩期间、简易程序的转换程序以及审理期限,使行政案件适用简易程序更具操作性,促进实现案件繁简分流,使有限的司法资源用以解决矛盾突出、争议较大的行政案件,有效应对行政案件数量持续增加所带来的一系列问题。

三是进一步完善审理和裁判方式。《行诉解释》明确规定重复起诉情形,使重复起诉的界定更具操作性;明确行政诉讼最长起诉期限的适用条件,进一步平衡诉权保障和行政行为效力维护;明确规定当事人主张不作为之诉或给付诉讼,而未依法提出申请的,或者明显不属于行政机关权限范围的,人民法院可以裁定驳回起诉;明确规定“程序轻微违法”“重大明显违法”的具体情形,以及确认无效的判决规则,使行政裁判方式更具操作性,更符合行政审判规律。

八、构建新型行政诉讼格局,推动新时代行政审判实现新作为

推动行政诉讼制度与时俱进,促进行政审判事业健康有序发展,是《行政诉讼法》及其司法解释的重要目标。《行诉解释》围绕行政诉讼的发展方向作出了相关制度设计。

一是诉讼类型化的发展趋势。《行诉解释》对“具体的诉讼请求”予以明确界定,体现了在行政诉讼领域类型化的探索。诉讼类型化可以通过准确掌握当事人的真实诉讼请求,有的放矢地开展审理工作。合理运用类型化的裁判方法,有助于对当事人的合法权益进行精准救济,高效、实质解决行政争议,促进克服客观诉讼带来的弊端。

二是人民法院在特定情形下的主动性和裁量权。《行诉解释》规定,对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请,法庭可以依法当庭驳回;必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的,人民法院应当依法通知其参加;人民法院追加共同诉讼的当事人时,应当通知其他当事人。当事人的损失因客观原因无法鉴定的,人民法院可以依法酌情确定赔偿数额;原告或者上诉人在庭审中拒绝陈述导致庭审无法进行,经法庭释明法律后果后仍不陈述意见的,视为放弃陈述权利,由其承担不利的法律后果;对于有违反法律的行为需要依法处理或涉及国家利益和社会公共利益等特定情形下的撤诉,人民法院可以不准予撤诉;人民法院发现规范性文件合法性认定错误的,可以依法启动审判监督程序,等等。

三是构建行政诉讼诚信体系。《行诉解释》规定,人民法院认为有必要的,可以要求当事人本人或者行政机关执法人员到庭,就案件有关事实接受询问。在询问之前,可以要求其签署保证书。保证书应当载明据实陈述、如有虚假陈述愿意接受处罚等内容。当事人或者行政机关执法人员应当在保证书上签名或者捺印;人民法院在证人出庭作证前应当告知其如实作证的义务以及作伪证的法律后果。证人因履行出庭作证义务而支出的交通、住宿、就餐等必要费用以及误工损失,由败诉一方当事人承担,以确保作证的真实性,提高作证的积极性;当事人之间恶意串通,企图通过诉讼等方式侵害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的,人民法院应当裁定驳回起诉或者判决驳回其请求,并根据情节轻重追究相关法律责任;持有证据的当事人以妨碍对方当事人使用为目的,毁灭有关证据或者实施其他致使证据不能使用行为的,人民法院可以推定对方当事人基于该证据主张的事实成立,并可依照法律规定追究责任,等等。


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