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一村一调解:打造不穿法袍的“编外法官”
——访陕西省西安市周至县人民法院院长刘群
时间:2014-04-10 16:05:40    作者:高伟    来源:西安市中级人民法院


陕西省西安市周至县是西部农业大县,辖区地域广阔,属于经济欠发达地区。近年来,随着经济社会快速发展,周至县步入了城镇化转型期,各种社会矛盾凸显,并呈现出利益诉求复杂化,矛盾纠纷多样化,群访、集访多发化等特点。大量社会矛盾以案件形式涌入法院,给法院的工作带来了巨大压力和严峻挑战。周至县人民法院通过对当地经济社会现状进行实地调研和综合分析、结合当地社情民情实际,构建了“一村(社区)一调解”的矛盾纠纷诉前多元化解工作机制,在实践中取得了良好的社会效果,为此本刊记者就该项工作的具体进展情况于近期采访了周至法院院长刘群。

记者:周至法院构建“一村(社区)一调解”工作机制基于哪些现实的考虑?

刘群:当前形势下,基层法院面临着一些难以避免的工作困境:

1.法院和公众的沟通机制缺位,造成司法公信力不高。农村群众普遍存在诉讼风险意识、程序意识不强,以及内心对法律的信仰还未能完全建立的情况。在判断家庭和社会关系行为准则时,仍然受宗法伦理思想、民俗、乡规的影响较深,加之在现行体制下法院和公众缺乏有效的沟通机制,公众对司法活动的过程怀有神秘感、抵触感,这些导致当前的司法公信力普遍不高。

2.传统观念与现代法治理念的冲突仍旧突出,信访不信法的情况严重。尚未完成现代化转型的农村仍处于“熟人社会”向“陌生人社会”的过渡时期,依靠亲缘(家族)、乡缘、地缘关系是人们面对矛盾纠纷的第一反应,即使选择诉讼的方式解决,一旦未能如愿,他们就倾向于依靠聚众上访、封门堵路等方式来解决,而政府迫于维稳压力,“用钱买平安”的事例也常有发生,如此反复,助长了“粗暴维权”方式的蔓延。

3.调处纠纷的民间力量不能有效整合,使纠纷处理机制的作用未能有效发挥。经调研我们发现,在广大农村“潜藏”着一大批热心社会公益事业、熟悉乡土民情、颇具资历威望和有较强“说事”经验的“能人”,他们能用朴实的伦理道德、娴熟的调解技巧和不凡的资历威望来调处民间纠纷。但这些力量属于游离状态,没有相应的培训指导,组织松散涣散,尚未发挥出应有的作用。

正是基于以上的现实,催生了周至法院“一村(社区)一法官”调解机制,该机制立足审判实践,主动回应社会关切,旨在满足社会公众对司法工作的新需求和新期待,搭建平台使民间力量能得到统一规范和有效整合,让公众参与到司法活动中来,培养不穿法袍的“编外法官”,并使其有效发挥作用。

记者:周至法院是如何运行“一村(社区)一调解”机制的?

刘群:从2012年开始,周至法院全面推进“一村(社区)一调解”工作机制建设,成立了“一村(社区)一调解机制管理中心”,在全县22个乡镇建立“法官工作站”和“委托调解站”,在全县376 个行政村、14个社区建立“法官工作室”和“委托调解室”,在全县范围内聘任了429名调解员,建立了覆盖全县的“调解人”网络,全院77名法官干警分片包村指导,形成了法院主导、公众参与、依法规范、高效便捷、案结事了、稳定和谐的矛盾纠纷化解新格局。具体情况如下:

1.建立规范的模式和管理。

针对“一村(社区)一调解”工作机制,周至法院提出了“小纠纷不出村、大纠纷不出镇、口头立案不收费、高效快捷又便民”的运行目标,即:群众有纠纷可以直接口头申请调解员调处,调解员发现矛盾纠纷也可以主动介入调解;调解过程中遇有法律问题,随时向驻村法官咨询,驻村法官根据需要可以现场指导调解,进行法律把关;对于到法院起诉的案件,根据具体案情先进行立案预登记,然后交由调解员调解;调解成功的案件由调解员制作调解书,需要人民法院依法确认的,由双方当事人向法院提交申请;调解不成功的案件,制作调解终结书,再进行正式立案转入诉讼程序;在案件诉讼或执行中,法院也可委任或邀请调解员共同参与调解。

为让“一村(社区)一调解”这一机制发挥持久作用,周至法院进行了相关的制度、机构的安排:一是建章立制。研究制定了《调解员聘任和管理办法》、《调解员工作守则》等一系列制度,确立了“靠制度管人,凭规则办事”的原则。二是聘任调解员,建设调解站(室)。聘任的调解员来源广泛,有退休政法干警、人大代表、政协委员,还有公道正派、热心公益、熟悉乡土民情、德高望重、群众基础好,并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的村民和干部。调解员采取个人自荐,村组和乡镇层层推选,法院研究聘任的程序。三是利用多种形式开展培训。在完成调解员聘任后,周至法院对这支庞大的“编外法官”进行了一系列业务培训,如分片召开各镇调解员培训会,给调解员购买培训书籍和资料,为每名调解员专门定做配发“调解员工作笔记本”。考虑到调解员主要调解的民间纠纷,多为婚姻、赡养、继承、相邻关系,以及简单的民事合同、侵权责任等,周至法院分批次对调解员进行相关知识培训及业务指导。2013年度,周至法院以各镇为单位已分批次对全县429名调解员进行了四轮次的业务知识培训。四是广泛宣传。充分利用各类新闻媒体的传播效应,向辖区群众广泛宣传该机制,扩大知名度、影响力和受益覆盖面。2013年5月13日,颇受周至群众喜爱的周至县电视台《老张说事》栏目以“法官就在咱身边”为主题报道了周至法院该项机制,在该县干部群众中引起了强烈反响。陕西日报、西安日报、西部法制报、人民法院报等主流媒体纷纷进行了刊登报道。2012年10月份开通了“编外法官”官方微博和微信平台,解答调解员的法律疑问,发布相关信息,吸纳公众对该项机制的意见和建议。

2.不断发掘调解员内涵,打造不穿法袍的“编外法官”。

为了使这支社会力量在纠纷解决中发挥更大效果,必须不断发掘调解员的内涵,使他们不但能够是依法“说事”的调解员,同时还是法律宣传员、纠纷化解员、诉讼协助员、舆情通报员等,将他们打造成为多功能的不穿法袍的“编外法官”。

一是法律宣传员。通过调解案件本身发挥法律宣传的作用,同时将调解员培养成为学法用法守法的带头人,并以调解员为支点将普法活动由运动式的宣传,改为常态化活动,随时向辖区群众进行辐射,培育法治理念。

二是纠纷化解员。出现矛盾纠纷后,通过调解员的及时化解,争取将矛盾纠纷化解在萌芽状态,实现“调解一案、影响一片”的目的。

三是诉讼协助员。调解员可以协助法院进行法律文书的送达、当事人的查找、案件的执行等诉讼活动。2013年度,周至法院调解员参与诉讼协助共200余次,协助法院开展庭审下乡27次,发放法制宣传资料超过5000份,正是因为调解员的大力协助,初步解决了困扰法院多年的司法文书送达难问题。

四是舆情通报员。调解员身处矛盾一线,可以主动排查各村组(社区)内的不稳定因素,对其掌握的情况及时进行反馈、通报,实现与法院、政府的社会风险防范体系形成有效对接,为党委、政府、法院应对决策提供信息支持。从而防止矛盾扩大化、复杂化,做到及时发现、及时处理。

五是民意接纳员。调解员能起到联系群众的桥梁作用,将群众对法院的意见、建议和诉求带回来,将司法为民的措施带回去。2013年度,周至法院通过调解员收到群众提出的反馈意见和建议百余条,我们有针对性地提出了整改措施。

六是司法公正的监督员。调解员这支社会力量可以有效监督法官的审判执行行为,他们对法官有违纪或廉政方面的行为可以随时举报反映,防止人情案关系案金钱案的发生。

七是文明风尚的传播员。调解员在适用法律、政策调解案件的过程中,同时也传播了法律中所蕴含的公序良俗、诚实信用、公平正义等理念。

记者:“一村(社区)一调解”机制在周至法院取得了哪些实际成效?

刘群:经统计,“一村(社区)一调解”机制运行一年多时间以来,通过诉前调解和委托调解成功调解各种纠纷共计2105件,其中达成书面和口头调解协议的分别有894件和1211件,调解未成功移送法院处理的有200余件。与此同时,调解员还协助辖区党委政府成功化解了40多起群体性信访案件。周至法院2013年的审判绩效考评荣获全市法院第三名,审判质量明显提高,人民群众的满意度大幅进位,达到了涉法涉诉零上访,这些成绩的取得,足以表明机制运行的社会效果已经初步显现:

1.引导纠纷依法化解,有效减少涉诉上访,助推社会和谐稳定。调解员能在第一时间发现和接触到纠纷,在田间,在炕头,用老百姓的语言和方式使纠纷双方冰释前嫌、握手言和、和睦相处,从而防止事态扩大化和复杂化,避免小矛盾演化成大问题。这既契合了传统观念下纠纷解决的需要,又帮助纠纷的解决逐步走向法制轨道,实现了刚性司法和柔性调解有效融合。群众遇有纠纷不再无所适从,更不再采取“封门堵门”、“停尸闹事”、“越级上访”等极端手段。现在,“发生纠纷后就找法院驻村法官帮助指导、就找法院委托调解员协助依法解决”的观念已经逐渐深入民心。

2.缓解了法院的审判执行压力和案多人少的矛盾。对法院而言,通过驻村法官与“编外法官”的合力互助,建立全方位的无缝隙的对接,实现了非诉调解的灵活性与法院刚性裁判的价值指引功能之间的良性互补。将简单的纠纷诉前化解,减少了进入诉讼的案件数量,缓解了法院案多人少的矛盾。减轻的审判执行压力,法院可以腾出手来,加强队伍建设,提高法官的审判业务能力和职业素质,更好地办精品案和优秀案。

3.促进了司法公开,提升了群众满意度和司法公信力。该项机制最大的生命力在于发扬了民主司法理念,将司法活动部分下沉至基层一线,让群众身边的熟人与驻村法官一道参与矛盾纠纷的化解,参与司法活动,将司法活动置于社会大众的目光下,让大众来更多地了解法院和法官的工作,来参与监督司法活动,践行民主、阳光、透明的司法理念,这大大减少了暗箱操作的空间,也避免了因为信息不对称、不透明所造成的公众对司法机关的合理怀疑和误解,更有利于争取公众对法院的理解、支持、尊重和信任。

4.践行司法为民宗旨,让纠纷解决更为高效便捷。“一村(社区)一调解”机制的推进,大大便利了群众,减轻了诉讼给当事人带来的物质和精神负担,解决了“打官司难”的现实困境,而且通过诉前化解更好地修复了原本和谐友好的家庭和邻里关系,避免了诉讼给当事人在情感上带来的影响和冲击,得到了广大群众的普遍欢迎。群众普遍反映:法院推出这一做法很好、确实很便利。有纠纷、要维权不用对簿公堂就能办到,不花钱、不费力,法官和调解员来到身边帮你解决问题。

5.践行群众路线,架起“官”与“民”沟通的桥梁。人民法院践行群众路线,其核心内容就是构建沟通机制,该机制架起了人民群众和法院联系的桥梁。正是以这一机制为依托,我们要求法官对调解员定期进行回访和查看调解台账,现场进行指导,建立密切的对接和联络机制。通过一年多的实践,法院与基层群众、法官与调解员之间见面多了,沟通多了,配合多了,误解少了,法官干警的司法作风也在悄然发生着积极的变化。

记者:对“一村一调解”机制在未来的运行,周至法院有哪些部署?

刘群:对于“一村一调解”机制的未来,周至法院有自己循序渐进的安排:一是进一步巩固和提升机制运行效果。以遍布全县的调解站(室)为平台,以调解员为辐射点,将司法工作向农村最基层延伸,建立起以派出法庭为中心、以工作站为主干、以工作室为支撑、以调解员为纽带,庭、站、室、员四位一体的司法便民服务网络,惠及更多的基层群众。二是逐步建立类型化和专业化的调解机构和调解员队伍。打造机动车交通事故、宅基地侵权、赡养、农村土地承包合同、劳动争议、医疗纠纷等若干个类型化的调解员,让其成为远近闻名的调解专家和能手,扩大调解辐射力。同时实现了与政府部门人才共享、资源共享、信息共享,形成良性互动和长效机制。三是充分实践,为推动法院的附设调解机制相关立法积累经验和素材。调解越来越多地发展为由专门机构、民间组织或行政机关、司法机关主导或参与的制度化和多元化的纠纷解决机制。职业化的调解人和调解组织是未来的矛盾化解有效路径,我们的司法实践如果能推动有关职业调解人制度和调解社团组织的相关立法,则更有意义。相信通过努力,能够让老百姓真切地感受到法官就在自己身边、法律就在自己身边、公正就在自己身边。


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