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我国人民陪审员制度的确立
时间:2015-04-17 10:43:09    作者:余淼 胡夏冰    来源:人民法院报

新中国成立后,我国建立了人民民主专政的社会主义国家,国家的一切权力属于人民。作为国家权力重要组成部分的司法权,同样应当由广大人民来掌握和行使。因此,新中国成立伊始,我国便建立了由普通公民参与案件审理的人民陪审员制度。人民陪审员制度由此成为我国人民司法制度的重要组成部分。

宪法法律等关于人民陪审员制度的规定

1951年颁布的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》(以下简称《法院暂行组织条例》),规定了人民陪审原则。该法“通则”规定:“为便于人民参与审判,人民法院应视案件性质,实行人民陪审制。陪审员对于陪审的案件,有协助调查、参与审理和提出意见之权。”这是新中国第一部规定人民陪审员制度的法律,它标志着我国人民陪审员制度在法律上正式得到确立。

不过,应当指出的是,按照《法院暂行组织条例》的规定,法院审理案件主要由审判员负责,人民陪审员参与案件审理并不是硬性要求。当时法院基本上实行三级两审制,其中,“县级人民法院刑事、民事案件,由审判员一人审判;遇有重要或疑难的案件,应由审判员三人合议审判(以其中一人为主任审判员),或由审判委员会决议处理”(该条例第16条);“省级人民法院刑事、民事案件由审判员三人合议审判,以其中一个为主任审判员;但案件无须合议审判者,得由审判员一人审判”(该条例第24条)。从这些规定来看,人民陪审制只是法院审判案件时应当灵活掌握的一项原则,并不是案件审理必须采取的方式。对此,时任中央人民政府法制委员会代理主任委员的许德珩在《关于〈中华人民共和国人民法院暂行组织条例〉的说明》中指出:“人民陪审制是一种新的审判制度,它吸收人民群众参加陪审,使审判与人民群众结合起来,这种优良的制度,与资产阶级法院的那种虚伪的形式主义的陪审根本不同,而与苏联法院的人民陪审制,在本质上是一样的。但因为目前各地方人民法院案件繁多,一般工作条件还不能做到普遍地实行这一制度,所以在条例的第六条中,只作了一个概括性的规定,‘应视案件性质,实行人民陪审制’。这是照顾到当前实际工作情况的规定。”

1954年9月20日,一届全国人大一次会议通过了新中国第一部宪法。1954年宪法第七十五条规定:“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度。”人民陪审制度在我国宪法上得到正式确立。

1954年一届全国人大一次会议还通过了《中华人民共和国人民法院组织法》(以下简称1954年法院组织法)。1954年法院组织法将宪法关于人民陪审制度的规定进一步具体化,它在总则中明确规定:“人民法院审判第一审案件,实行人民陪审员制度,但是简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件除外。”这表明人民陪审员制度是人民法院审理案件应当坚持的一项重要司法制度,案件实行陪审制是基本原则。按照1954年法院组织法的规定,法院审判第一审案件原则上实行合议制,由审判员和人民陪审员组成合议庭进行,而不得由审判员组成合议庭进行;只有在审理简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件时,人民陪审员才可以不用参加审理。但是,人民法院审判上诉和抗议的案件,由审判员组成合议庭进行,人民陪审员不得参与审理。

1954年法院组织法还规定了人民陪审员的任职条件、权利义务和物质保障,即有选举权和被选举权的年满23岁的公民,可以被选举为人民陪审员,但是被剥夺过政治权利的人除外;人民陪审员在人民法院执行职务期间,是他所参加的审判庭的组成人员,同审判员有同等权利;人民陪审员必须按人民法院通知的时间到人民法院执行职务;人民陪审员在执行职务期间,由原工作单位照付工资;没有工资收入的,由人民法院给以适当的补助。至此,我国人民陪审员制度已经在法律上形成了较为完整的制度体系,成为人民司法制度的重要组成部分。

当时我国没有制定民事诉讼法和刑事诉讼法等法律法规,法院在案件审理中如何具体适用人民陪审员制度,需要具体规范加以明确。在这种情况下,上世纪50年代、60年代,最高人民法院和司法部等有关部门先后发布了一系列规范性文件,对陪审员的名额、任期、职权、产生办法以及陪审员的条件、陪审案件的范围,陪审员的培训、补助等都进行了初步规范,为人民陪审员制度在司法实践中的运用提供了依据。如司法部1956年《关于审判委员会研究案件可否吸收陪审员列席问题的复函》《关于人民陪审员名额、任期和产生办法的指示》《关于陪审员是否可以暂代行审判员职务问题的复函》,以及1957年《关于助理审判员和人民陪审员是否可以参加审判委员会的复函》;最高人民法院1956年《关于各级人民法院民事案件审判程序总结》《各级人民法院刑事案件审判程序总结》、1957年《关于经陪审合议后的民事案件,审判员又独自进行调解而达成协议的,应否重新合议等问题的复函》《关于主持调解的审判人员是否包括人民陪审员等问题的批复》,1964年《关于民事案件在开庭审理前试行调解时不必邀请人民陪审员参加的批复》等。可以看出,人民陪审员制度在新中国成立后受到高度重视。

人民陪审员制度的主要内容

根据宪法法律和最高人民法院等部门有关规范性文件的规定和要求,上世纪50年代、60年代我国人民陪审员制度的内容,主要包括以下方面:

1.陪审员的名额、任期和产生办法。确定人民陪审员的名额主要考虑三个因素:一是依照法律规定需要陪审的案件数量;二是原则上一个审判员配备两个人民陪审员;三是每个人民陪审员每年到法院参加陪审时间一般为10天。人民陪审员名额报同级人民委员会批准。经过选举的人民陪审员,其任期为2年。人民陪审员的产生主要采取选举和推选的两种办法。人民陪审员按选举原则产生的,由各级法院辖区内的人民代表大会选举,或者由同级机关、人民团体、企业的职工推选。选举可采取简便易行的办法,但应当保证人民陪审员的代表性和广泛性。基层法院的人民陪审员产生的总名额确定后,再由基层法院按居民多少分配各乡(农村)、区(城市)应选的人民陪审员的名额,然后由乡(镇)、市辖区的人民代表大会选举或由居民直接选举。中级法院的人民陪审员,可由辖区内各区人民代表大会按分配数目选举,也可在同级机关、人民团体、企业的职工内部推选。高级法院的人民陪审员,可以从同级的人民团体及企业的职工中选出。人民陪审员的选举应与选举基层人民代表同时进行。高级和中级法院的人民陪审员,可以采取临时邀请的办法,也可以通知基层法院选出的人民陪审员参加审判,不单独进行选举。

2.陪审员的职责和权限。当时人民陪审员主要是参与法庭审理、参加评议和制作判决书、参与调解。在参与法庭审理方面,审判长由职业法官担任,人民陪审员只是在审判长的指挥下,从事一些辅助性的工作,如宣读起诉书或者诉状。庭审活动主要由职业法官主持,陪审员只是消极地听取当事人的陈述。即使是在职业法官因病等原因缺席时,陪审员也不宜代行其在法庭上的职务。

在参与调解方面,陪审员的作用也很有限,主要表现在:一方面,职业法官独自进行调解而达成协议的,即使该案已经法庭审理并经由陪审员参与合议,只要合议的判决尚未宣判,审判员就无须再与陪审员合议,调解书也不必由陪审员署名,审判员只需将调解情况告知陪审员即可。另一方面,法院在开庭审理前试行调解时不必邀请陪审员参加,审判员可以独自进行。但是陪审员不能单独进行调解。

在参加评议方面,陪审员的作用受到重视。最高人民法院多次强调:“凡有人民陪审员参加评议的,人民陪审员与审判员享有同等权利,一切问题均须共同研究解决。如果意见不一致的时候,按少数服从多数的原则决定,但必须将不同意见记入评议笔录。”另外,在法庭开庭审理之前,陪审员可以参与阅卷等活动,以了解和熟悉案情,甚至可以与刑事案件的庭前调查。当时法院对公诉案件的审查,曾采用预审的方式,预审庭由审判员1人、陪审员2人组成,在经预审庭审理后认为可以开庭审理时,该预审庭即为审判合议庭。因此,在刑事诉讼中,陪审员在开庭审理前一度享有与审判员相同的预审职权。合议庭评议案件后,审判委员会讨论案件时,陪审员可以作为列席人员参加。

3.担任人民陪审员的条件。担任人民陪审员应当具备什么条件,当时没有明确具体规定。从关于陪审员的选举办法来看,由于要求将陪审员的选举与人民代表基层普选同时进行,陪审员的条件应当与基层人民代表的选举条件一致。在选任人民陪审员方面,当时强调以下方面:一是人民陪审员的选举应当有代表性和广泛性,吸收城市、乡村、机关、厂矿、学校、团体的代表参加;另外,妇女和少数民族的人民陪审员名额也应当占适当的比例。二是陪审员应当是司法管辖地的居民,如因工作调动等原因离开原法院管辖地区的,原法院不再通知其执行陪审职务。三是被剥夺政治权利的人不应当被选任为人民陪审员;但并不排除受过刑事处分而未剥夺政治权利的人可以当选为陪审员的可能性。然而,对那些虽未被判剥夺政治权利但因反革命而被判刑的人,一般也不应有陪审员候选人资格。四是人民陪审员可以连选连任。法院根据工作需要,可以临时邀请公民参加陪审。这些临时邀请的人民陪审员应当具备的条件未有明确规定。机关、人民团体和企业推选的陪审员,其条件也未作规定。通常来说,在群众中具有较高社会威信的公民都可以担任人民陪审员。

4.陪审案件的范围。当时对不采取陪审制审理的案件范围实行严格控制,如果不采用陪审而采用审判员独审,应当报经院长或者庭长批准。即使是不公开审理的案件,以及对外不公开政策的案件,也可以适用陪审制。可以说,在人民陪审员参与审理案件的范围方面,实行陪审是原则,不陪审是例外。一般的刑事案件和民事案件,人民陪审员都可以参加审理;但是,简单的民事案件和轻微的刑事案件不实行陪审制。人民陪审员陪审的案件只适用于一审程序审理的刑事和民事案件,二审程序和再审程序不实行陪审。

据统计,上世纪50年代全国已经有人民陪审员20多万名,临时邀请的尚未计算在内。以当时的人口计算,这时期人民陪审员占全国总人口的比例在我国历史上应当是最高的。因此,有学者认为,上世纪50年代是我国人民陪审员制度发展最为辉煌的时期。

几点思考

新中国成立初期确立的人民陪审员制度,如今已经走过了半个多世纪的春秋。但是,历史的风尘并没有湮没它曾经闪耀的光辉。现在,我们正按照党的十八大和十八届三中、四中全会精神进行人民陪审制度改革。认真回顾新中国成立初期的人民陪审员制度,总结其有益经验,或许能够给我们带来诸多启示。

第一,人民陪审员制度的建立应当从实情出发。从上述人民陪审员制度的内容中可以看出,新中国成立初期的人民陪审员制度,并没有割断历史,它直接来源于新民主主义时期的人民陪审员制度,是对新民主主义时期人民陪审员制度优良传统的继承和发扬。当时在建立人民陪审员制度时,我们党既没有完全照搬和模仿欧美等资本主义国家陪审制度的成果,也没有否定和排斥在革命战争年代探索的人民陪审员制度经验,而是根据当时我国政治经济社会发展状况,从本国实情出发,形成了具有中国特色的人民陪审员制度。实践证明,这是一条发展和完善人民陪审员制度的成功经验。

第二,人民陪审员制度功能的发挥需要良好的政治环境。新中国成立后,我国虽然建立了人民陪审员制度,但是,实事求是地讲,人民陪审员的作用在一些地方并没有得到充分发挥。特别是自上世纪50年代后期以来,我们国家的政治生活和司法领域出现了“左倾”思潮,法律虚无主义思想盛行,法制原则被抛弃。同时,党委对政法工作实行一元化领导,党委审批案件制度盛行,由人民陪审员参与审理的案件都需要报请党组批准,人民陪审员制度形同虚设。尤其是1957年反右,1958年大跃进,1966年后的“文革”,法治遭到否定和批判,人民陪审员制度被轰轰烈烈的群众运动所取代。因此,良好的政治制度和法治环境对人民陪审员制度功能的发挥具有决定性影响。

第三,注重人民陪审员选任的广泛代表性。新中国成立初期的人民陪审员制度体现了人民当家作主的基本原则,反映了民主集中制和群众路线的根本要求。正如1951年时任最高人民法院院长的沈钧儒在《最高人民法院工作报告》中指出的那样:“人民司法工作,是依靠人民、便利人民、为人民服务的工作,人民司法工作者应该全心全意为人民服务,因而群众路线是人民司法工作的一个基本问题,人民陪审可谓这一问题的具体说明。”为了保证人民群众通过陪审的方式直接参加国家事务管理,当时人民陪审员在选任条件上几乎没有学历、专业知识、年龄、职业等方面的限制,并且强调要让社会各阶层和各行业的代表参加人民陪审员队伍。正是因为放宽了人民陪审员选任资格的门槛,人民陪审员在案件审理中才能够充分代表和反映社会民意,保证司法民主在实践中得到充分体现。这对我们目前正在进行的人民陪审员选任制度改革无疑具有重要启发意义。

(作者单位:华北电力大学人文与社会科学学院 最高人民法院司法改革办公室)


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