（二）对民行交叉案件处理的学理视角的探讨

为了克服民事诉讼和行政诉讼各自存在的弊端, 一些学者提出了构建其他的诉讼程序制度的主张, 主要有: （1) 赋予人民法院对行政裁决案件的完全管辖权。它是指法院在审理这种案件时, 在对行政裁决行为进行合法性审查的基础上, 可以像民事案件那样行使完整的审判权, 可以审理全部案件事实, 直接判决确认当事人之间的实体权利义务关系[9][9]。 (2) 建立当事人诉讼制度。这是日本法中的制度, 系指国民对确认或形成当事人间法律关系的处分或裁决不服, 而提起以另一方当事人为被告的诉讼[10][10]。分析上述主张可以发现, 倡导这些观点的学者都将符合诉讼经济原则作为支持自身主张的依据之一。但是这两种观点都是对行政诉讼程序或民事诉讼程序在一些环节上的调整: 赋予法院对行政裁决案件的完全管辖权, 事实上依然主张通过行政诉讼处理行政裁决案件, 只是在判决形式上增加对行政裁决的变更判决; 建立当事人诉讼制度, 事实上也是主张通过民事诉讼处理行政裁决案件, 只是在诉讼请求、第三人资格和诉讼权利义务等方面略有差异。而最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中第61 条规定: “被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法, 民事争议当事人要求法院一并解决相关民事争议的, 人民法院可以一并审理。”这是不是立法上确认了行政附带民事诉讼的审判形式呢? 事实上, 将这一类型的案件处理方式理解为行政附带民事诉讼混淆了行政附带民事诉讼与内含民事请求的行政诉讼的区别。第61 条的规定应理解为一种内含民事请求的行政诉讼, 它在本质上是一种行政诉讼而非行政附带民事诉讼[11][11]。

三、基础诉讼吸收关联诉讼的审理模式是解决民行交叉案件的最佳模式

法院应当采用什么样的司法模式去审理和应对，值得我们思索。借鉴以上实践和理论所提出的解决民事行政争议交叉案件的多种解决途径，笔者以为应当充分考虑民事诉讼和行政诉讼机制的特征、诉讼目的及价值功能、司法权的性质，并根据我国法律的精神和基本审判原则，我们民事行政交叉案件应建立一种基础诉讼吸收关联诉讼的审理模式。

（一）基础诉讼吸收关联诉讼审理模式的界定及可行性分析

所谓基础诉讼吸收关联诉讼模式，就是说在审理民事行政争议交叉案件时，应根据民事争议与行政争议相互关联的不同情形，以为主的争议性质作为基础来诉讼程序，将另一争议及其诉讼吸收到基础诉讼程序之中，由审理基础诉讼的审判主体对两个争议一并进行审理和裁判，民行争议的相关当事人均参与到诉讼中。笔者认为结合根据对可能会引起行政民事争议相互关联的行政确认、行政许可、行政登记、行政处罚的考察，基础诉讼吸收关联诉讼可以形成两种具体审判方式，即民事诉讼吸收行政诉讼的方式和行政诉讼吸收民事诉讼的方式。对于以民事争议为主、涉及关联行政争议的案件，如解决因行政登记、行政权属确认、行政许可中的自然资源利用许可而引起的民事行政争议的案件适用民事诉讼吸收行政诉讼；对于以行政争议为主，涉及关联民事争议的案件，如解决因行政处罚、行政责任认定、部分行政许可而引起的民事行政关联案件，适用行政诉讼吸收民事诉讼的方式。

与目前理论界主张的众多解决民事行政争议交叉案件的方案相比，其具有以下优点：

（1）基础诉讼吸收关联诉讼表现出的是解决途径的单一与简捷，从而避免了诸如“先行后民”模式等多途径解决关联案件的繁琐。由于对行政处理行为的区分以及对民事行政争议相互关联情形的划分具体明确，也使得建立在此基础上的基础诉讼吸收关联诉讼审理模式更加便于操作。

（2）基础诉讼吸收关联诉讼审理的模式既保障了对主要的起决定性作用的争议和诉讼适用符合其性质的相应的诉讼程序进行审理，同时以吸收的方式对关联争议和诉讼作出处理，兼顾了关联诉讼的不同性质和特点。

（3）基础诉讼吸收关联诉讼审理的模式是以一种诉讼程序为主同时解决两种不同性质的争议，大大便利了当事人的诉讼，特别是十分有利于当事人实质争议的彻底解决。由于基础诉讼与关联诉讼的一并解决，既符合诉讼程序效益原则的要求，能有效提高审判效率，又能够确保法院裁判的一致性和司法的权威性。

（4）基础诉讼吸收关联诉讼审理的模式采取诉讼程序的单一性与具体审理规则（如举证责任规则）的多样性相结合，使关联案件审理的诉讼程序既有整体的统一性，从而避免多种程序交错造成的混乱、无序，同时又保证不同性质争议解决的有效性和科学性。`

（二）基础诉讼吸收关联诉讼审理模式的基本诉讼程序建构

1．当事人的确定。按照上述对基础诉讼吸收关联诉讼概念的界定，由于这一审理模式是两种诉讼的“吸收合并”，而且要在一个基础诉讼程序中解决两个不同争议，因此，与两个争议有利害关系的相关当事人均应参与到诉讼当中。（1）民事诉讼吸收行政诉讼审理方式的诉讼当事人：原、被告由民事争议的双方当事人承当；相关行政争议涉及的行政机关作为第三人参加诉讼。（2）行政诉讼吸收民事诉讼审理方式的诉讼当事人：原、被告由行政争议的双方当事人承当，行政相对人为原告，行政主体为被告；相关民事争议的另一方作为第三人参加诉讼。

2．诉讼管辖的原则。鉴于基础诉讼、主要争议是此类案件的审理重心，自然应当依据基础诉讼的性质确定相应的管辖原则。即民事诉讼吸收行政诉讼的，依民事诉讼确定管辖法院，行政诉讼吸收民事诉讼的，依行政诉讼确定管辖法院。在民事附带行政诉讼情形下，如果当事人先提起行政诉讼，并因此引发民事争议，法院应当告知相关当事人提起民事诉讼，并将相关行政争议移送民事诉讼管辖法院一并审理。如果相关当事人不提起民事诉讼，视为其对与行政行为相关民事问题没有争议。在此情况下，法院仅就行政争议进行审理和裁判。法院裁判一旦生效，就不允许当事人再就相关民事争议提起民事诉讼。需要明确的是，对因行政裁决引起的交叉案件中，相关当事人必须对行政裁决提起行政诉讼，不存在单独提起民事诉讼。在行政诉讼吸收民事诉讼情形下，如果当事人先提起了民事诉讼，并引起对行政主体的具体行政行为不服的，法院亦应告知相关当事人对具体行政行为提起行政诉讼，并将相关的民事争议移送行政诉讼管辖法院。如果相关当事人不对具体行政行为提起行政诉讼，视为其对具体行政行为没有争议。法院只能在生效具体行政行为确定的范围内就民事争议进行审理和裁判。

3．庭审程序。以适用基础诉讼的诉讼程序为主，具体规则有特殊规定，适用相应规则。即庭审程序原则上采取由审理基础诉讼的审判组织将基础诉讼与关联诉讼同时一并审理，一并作出裁判。根据民事行政争议本身关联程度，决定在法庭调查和法庭辩论环节对行政争议民事争议是适用分阶段进行还是交叉混合进行，是将民事行政争议焦点结合进行审理还是分开逐项审理。但一般而言，庭审的重点应是基础诉讼和主要争议。庭审的顺序应当是首先围绕基础诉讼、主要争议进行，因为其对关联诉讼起着决定作用。当然，当关联诉讼过于复杂或涉及技术问题导致一时难以判定的，例如需要进行司法鉴定时，也可以先行就基础诉讼部分作出审理和裁判。需要说明的是对于因行政裁决而引起的民事附带行政诉讼，不存在分开审理、分别裁判的问题，因为此类案件实质就是一个民事争议[12][12]。

4．行诉审查原则的适用问题。根据《行政诉讼法》规定行政诉讼实行的是合法性审查原则。具体行政行为的合理性属行政机关自由裁量权范畴，不受司法审查监督[13][13]。民事诉讼则要求对民事争议的处理不仅要合法，而且要公平、公正、合理。那么，在吸收诉讼中，如何把握这两个不同的原则呢？有学者认为，鉴于吸收诉讼均涉及民事争议，不论是行政确认，还是行政裁决，具体行政行为均属对民事权利义务的处理行为，在审理关联诉讼时都应贯彻合理性审查原则[14][14]。笔者赞同此观点，因为如果只能对具体行政行为进行合法性审查，那么当具体行政行为对民事争议的处理合法不合理时，对具体行政行为应予维持，而相关民事争议部分则应当予以变更，民事争议与行政争议的处理就会出现矛盾和冲突。只有为两种争议确定一个统一的审查标准，才能有效地避免这一问题。

5．举证责任的分配问题。民事诉讼举证原则是谁主张谁举证，行政诉讼法原则上实行被告负举证责任，那么在吸收诉讼中应如何确定相应的举证责任呢？笔者认为，在吸收诉讼中不应单一地选择基础诉讼的举证原则，即片面地适用被告负举证责任或谁主张谁举证。而应根据相关当事人的不同主张及其主张的性质确定举证责任：原则上，民事争议当事人对自己的民事权益主张负举证责任，不能证明自己主张成立的，承担相应的败诉责任；行政争议的被告应对其作出具体行政行为负举证责任，所举证据不能证明其作出的具体行政行为合法的，要承担败诉后果。需要指出的是在吸收诉讼中可能出现第三人为基础诉讼的原告或被告举证的情形，此时笔者认为应当与相关当事人所提主张相联系而确定举证责任。

6．调解的适用问题。根据现行的行政诉讼法的规定，行政案件，除行政赔偿案件外，一律不适用调解。对民事行政争议关联案件中的民事争议大多数学者认为这是平等主体之间的权利义务纠纷，本质上属于民事诉讼，应适用民事诉讼法的规定，可以进行调解。笔者认为，吸收诉讼毕竟不同于单纯的民事诉讼，是民事争议又与具体行政行为密切相关，还可能涉及他人和社会公共利益，因此，为了维护他人和社会公共利益，同时也维护行政机关合法行政行为，应区别情况加以处理，对于因行政裁决引起的民事争议可以适用调解。其他情况则以实行有限调解原则为宜。即只有在不损害他人及社会公共利益的情况下才能对民事争议进行调解。具体行政行为合法的，对相关民事争议一般不适用调解。对民事争议达成调解协议，可以单独制作调解书，而相关行政争议由法院依法裁判。

7.上诉程序问题。在基础诉讼吸收关联诉讼中，原则上如果当事人就基础诉讼部分和关联争议部分一并提起上诉，则应当一并审理；如仅就行政争议或者民事判争议单独提起上诉，则应当视为其接受该部分争议判决内容，放弃对另一争议判决内容的上诉权，二审法院不再对这一部分进行审理，相应的案件当事人也可以退出案件诉讼。具体也就是说，如果当事人没有就民事部分提起上诉，则民事部分的原、被告不应参与到二审诉讼程序，二审中也不列该诉讼当事人；同理，当事人放弃行政判决部分的上诉权，则行政诉讼部分的原、被告不应参与到二审诉讼程序，二审中也不列该诉讼当事人。也有学者主张只要提起上诉，则应该对整个案件进行全面的审查[15][15]。笔者认为，民事权利是当事人自己可以自行处分的权利，因而如果当事人放弃了民事争议部分的上诉权就没有必要对民事部分进行审查；但是因为行政判决部分与民事判决部分是直接相关联的，由于行政行为本身属于国家公权力的行使结果，对违法的行政行为需要运用司法权予以积极纠正，所以如果当事人仅对民事争议提起上诉，放弃的是行政判决部分，二审法院在形式审查时发现行政判决部分存在错误，则应进行全面审查，对行政部分一并作出处理。

四、结语

不同的法院对同样的行、民交叉案件在有着不同的处理，如何处理好行、民交叉案件，探索此类案件程序整合的途径，己成为摆在法学界和司法实践界面前的一个重要课题。因此，结合上述模式选择和基本诉讼程序建构，从宏观方面看还有许多工作要做：比如要完善立法，特别是完善《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等对此类交叉案件的立案、审理、裁判统一规定，从而避免在司法实践中出现的相互矛盾冲突的作法。另外，要强化协调，建立和完善人民法院内部审理此类案件的行政审判庭和民事审判庭的协调制度，从而避免各自为政，作出相互矛盾的判决。总之，“法官应当像医生那样，及时处理病理事件，努力平息争议”，也就是说，“所有的程序，最终要为化解纠纷服务”[16][16]。因此，我们只有根据交叉案件的具体情况，从方便当事人、节约诉讼成本、提高审判社会效果的思路出发，找出最佳的程序整合途径，才能实现定纷止争和构建和谐司法的目标。